PICCOLI COMUNI TRA L’OBBLIGO DI ASSOCIARSI E RICERCA DI ALTERNATIVE

La legge 56/2014 prescrive che entro il 31/12 di quest’anno (termine reiterato più volte dal 2010) tutti i Comuni con popolazione inferiore a 5000 abitanti debbano conferire le loro funzioni fondamentali a gestioni associate intercomunali.

Ma non sarà così, e ce lo conferma, a due settimane prima dalla scadenza, un indicatore inequivocabile: il numero dei Comuni che nel 2014 hanno trasferito risorse finanziarie a Unioni di Comuni (in appresso anche UdC).

Nel 2013, 1916 Comuni hanno effettuato trasferimenti a favore delle UdC di appartenenza per un valore di quasi 418 milioni di Euro; nel 2014, da gennaio a ottobre, il valore dei trasferimenti assomma a poco più di 350 milioni di Euro, mentre i Comuni “finanziatori” si sono ridotti a 1393 (Fonte SIOPE – MEF). In particolare,: i Comuni con meno di 5000 abitanti che “contribuiscono” nel 2014 sono diminuiti di 372 unità rispetto al numero di Comuni della stessa classe demografica contribuenti nel 2013.

Se non intervengono, dunque, cambiamenti di scenario clamorosi, alla fine del 2014 i Comuni con meno di 5000 abitanti che risulteranno associati in una UdC (senza considerare il numero delle funzioni effettivamente gestite in forma associata) saranno all’incirca il 17% del totale. 

Alcuni motivi del mancato decollo dell’associazionismo

Molte sono le ragioni che trattengono i “piccoli Comuni” dal dare piena attuazione alla norma. Ne elenchiamo alcune:

1. l’esaurimento (non momentaneo) dei finanziamenti incentivanti;
2. il fatto che il Governo vedae nell’associazionismo un’occasione per tagliare la spesa improduttiva, mentre chi ha sperimentato le gestioni associate di norma è del parere che la forma “Unione” genera ulteriori costi senza garantire risparmi, almeno sino a che non diventi “altra cosa” rispetto al modello organizzativo-gestionale degli Enti locali;
3. Unioni che siano “altra cosa” dai Comuni che le esprimono significa innanzitutto che esse debbano disporre di avere dimensioni demografiche di almeno 20000-30000 abitanti; saper distinguere il livello delle decisioni strategiche, che richiedono un elevato livello di partecipazione politica, dalle decisioni gestionali che non possono essere “assembleari”, ma vanno prese in sedi tecniche, “manageriali; accentrare il governo delle funzioni di spesa dell’Amministrazione generale e delle risorse umane complessivamente disponibili nei Comuni ed ottimizzarne l’impiego; prevedere, dunque, l’imprescindibilità di un Direttore generale con adeguati poteri ed un chiaro e condiviso di obiettivi da perseguire;
4. l’evidenza che nelle UdC funzionanti i Comuni con popolazione superiore ai 5000 abitanti svolgono un ruolo insostituibile. Il fatto che nelle gestioni associate, che coinvolgono come sappiamo i Comuni sino a 30.000 abitanti, ci sia chi è obbligato ad associarsi  (quelli sotto i 5.000 ab.) e  chi può farlo per libera scelta, mina in partenza ogni vincolo solidaristico necessario per qualsivoglia gestione associata.
5. la questione della distanza dei piccoli Comuni dai centri urbani: i 2151 Comuni “cintura” (secondo la definizione del DPS – Ministero delle attività produttive), cioè prossimi ad un centro urbano, per quasi 5 milioni di ab., sono caratterizzati da uno stile di vita “urbano”: volerli assimilare agli altri piccoli 3551 Comuni intermedi, periferici e ultra-preriferici, appare ai più fuori luogo;
6. le patologie (eccessivi costi unitari per alcuni servizi) superficialmente attribuite a tutti i piccoli Comuni: queste si concentrano invece nei Comuni fino a 2000 abitanti, mentre i Comuni con popolazione tra 2000 e 5000 abitanti offrono non di rado performance migliori di quelle dei Comuni maggiori. In ogni caso lL’analisi dei bilanci 2012 dei Comuni pubblicati dal Ministero dell’Interno (finanzalocale.interno.it), dimostra che i piccoli Comuni sono gestiti molto meglio dei grandi Comuni almeno per quanto riguarda le Entrate: ne è indice autorevole il fatto che essi vantano il più basso tasso medio di residui attivi (14,7%-16%) tra tutti i cluster di Comuni presi in esame (gli altri valori sono: il 18,8% nei Comuni tra 5000 e 10000 abitanti; 22%, nei comuni con ab. tra 10000-20000; 30,8% nei Comuni di dimensioni superiori ai 20000 ab.);
7. la consapevolezza di molti amministratori di essere moralmente “a posto”, tecnicamente capaci, più attendibili della media dei politici di rango superiore e, dunque, non corresponsabili dello stato della finanza pubblica, genera in essi un comprensibile rifiuto di ogni pretesa tutoria nei loro confronti dei Comuni da essi amministrati;; 
8. il divario inevitabile nel grado di “buon governo” esistente, in molti casi, tra piccoli Comuni contigui: il timore di essere contaminati da logiche meno virtuose e poco controllabili, è un’ulteriore remora nei confronti che frena molte possibili adesioni dell’ipotesi associativa;
9. l’incapacità di molte Regioni di proporre valide iniziative di supporto alle gestioni associate per renderle “sostenibili” e l’inesistenza di una regia nazionale;
10. ogni Unione, infine, fa storia a sé: tra di esse non intercorrono rapporti, relazioni, scambi di esperienze. A volte non sanno l’una dell’esistenza dell’altra. Le poche Unioni che hanno avuto successo accettano di offrirsi come modelli senza cogliere, spesso, le differenze strutturali che le connotano rispetto alla grande maggioranza delle UdC esistenti.

Alternative all’obbligo di associarsi

Alla prospettiva di lavorare per un’adesione generalizzata ma puramente di facciata è, forse, preferibile un impegno volto a definire ex novo natura e contenuti del progetto associativo. Ecco alcune proposte da approfondire:

• stabilire con chiarezza gli obiettivi che si vuole conseguire dai piccoli Comuni e verificarne con gli stessi (possibilmente senza ricorrere alle scorciatoie delle opinioni espresse dalle Associazioni rappresentative), con analisi condivise, la fattibilità e la sostenibilità;
• semplificare e ridurre gli adempimenti burocratici (OIV, trasparenze varie, controllo di gestione, et similia) quanto meno per tutti i Comuni fino a 2000 abitanti;
• garantire che i risparmi ottenuti da libere gestioni associate o dal ricorso a centri servizio (come le centrali di committenza) vanno siano reimpiegati sul territorio ad opera degli stessi Comuni;
• promuovere partenariati pubblico-privati per lo sviluppo di gestioni associate volontarie e dal basso, soprattutto dei sistemi informativi, mediante la messa in rete di piattaforme ICT in grado di consentire la gestione centralizzata dei servizi, a partire da quelli non rilevanti per i cittadini (amministrazione generale, gestione del personale, segreteria generale, etc.);
• mobilitare le Province perché nella la progettazione dei servizi di area vasta, si focalizzino anche sull’erogazione di servizi di assistenza tecnico-amministrativa ai piccoli Comuni e sull’offerta di servizi di supporto;
• prevedere mutui agevolati per le attività di progettazione e di start up delle forme associative (nuove), mentre per le attività di sviluppo possono essere previste forme di finanziamento (anche ex post) che tengano conto dell’effettiva capacità di conseguire o conseguimento degli obiettivi posti alla base della scelta associativa.