I rischi connessi all’erogazione degli incentivi funzioni tecniche ai dirigenti

Partiamo dalla normativa: non pare che il quaderno Anci “Regolamento per gli incentivi alle funzioni tecniche dopo il correttivo appalti di cui all’art. 45 del D. Lgs. 31 marzo 2023 n. 36, come modificato dal D. Lgs. 31 dicembre 2024, n. 209 (correttivo appalti)” si attenga ad un approccio di rigore interpretativo rispetto al problema. 

Oltre al grave errore di impostazione dell’intero quaderno, che propone il “regolamento” come fonte della disciplina degli incentivi, mentre essa non può che essere rimessa alla contrattazione collettiva decentrata, la questione dell’attribuzione degli incentivi ai dirigenti appare risolta in modo sommario.

Nel quaderno possiamo leggere quanto segue rispetto al rapporto tra principio di onnicomprensività del trattamento economico dei dirigenti (posto dall’articolo 24 commi 1 e 3, del d.lgs 165/2001): “si osserva che la citata deroga era riferita ad un divieto esplicito previsto dal succitato ultimo periodo del sesto comma dell’art. 45, ora, appunto, abrogato dal correttivo e che appare come la più sostanziale modifica alla previgente disciplina. … Pertanto, viene introdotta una deroga implicita e speciale al predetto principio di onnicomprensività del trattamento economico dei dirigenti che consente di estendere agli stessi la corresponsione degli incentivi per le funzioni tecniche svolte”.

La “deroga implicita” al principio di onnicomprensività discenderebbe dalla novellazione dell’articolo 45, comma 4, del d.lgs 36/2023 ad opera del d.lgs 209/2024, che evidenziamo nel seguente prospetto:

Ai fini di quanto interessa, si nota che nel nuovo testo è stato soppresso il contenuto dell’ultimo periodo, cioè il divieto di attribuire gli incentivi tecnici al personale con qualifica dirigenziale.

Ma, basta cancellare il divieto espresso ad erogare ai dirigenti gli incentivi tecnici, per poter affermare che conseguentemente si è dato luogo ad una “deroga implicita” al principio di onnicomprensività?

Per rispondere alla domanda occorre esaminare tale principio, guardando il contenuto dei commi 1 e 3 dell’articolo 24 del d.lgs 165/2001:

• comma 1: “La retribuzione del personale con qualifica di dirigente è determinata dai contratti collettivi per le aree dirigenziali, prevedendo che il trattamento economico accessorio sia correlato alle funzioni attribuite, alle connesse responsabilità e ai risultati conseguiti. La graduazione delle funzioni e responsabilità ai fini del trattamento accessorio è definita, ai sensi dell'articolo 4, con decreto ministeriale per le amministrazioni dello Stato e con provvedimenti dei rispettivi organi di governo per le altre amministrazioni o enti, ferma restando comunque l'osservanza dei criteri e dei limiti delle compatibilità finanziarie fissate dal Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze”;
• comma 3: “Il trattamento economico determinato ai sensi dei commi 1 e 2 remunera tutte le funzioni ed i compiti attribuiti ai dirigenti in base a quanto previsto dal presente decreto, nonché qualsiasi incarico ad essi conferito in ragione del loro ufficio o comunque conferito dall'amministrazione presso cui prestano servizio o su designazione della stessa; i compensi dovuti dai terzi sono corrisposti direttamente alla medesima amministrazione e confluiscono nelle risorse destinate al trattamento economico accessorio della dirigenza”.

Non vi sono, quindi, dubbi, nel sostenere che la legge non fissa, a ben vedere, una disposizione di principio, come tale derogabile da norme di dettaglio capaci di applicare regole compatibili ma diverse (come la possibilità di remunerare in via speciale alcune funzioni per determinati casi, come la progettazione connessa al Pnrr, affermata dall’articolo 8, comma 5, del d.l. 13/2023), bensì:

1. rimetta la determinazione del trattamento economico alla contrattazione nazionale collettiva;
2. indichi a tale contrattazione di disciplinare la retribuzione in modo da remunerare ogni funzione e compito.

Essendo questo l’assetto normativo, la soppressione del divieto espresso di attribuzione degli incentivi per funzioni tecniche ai dirigenti non sortisce alcun effetto: infatti, occorre verificare cosa dispone nel merito la contrattazione nazionale collettiva, unica fonte legittimata a regolare il trattamento economico dei dirigenti.

Con riferimento al comparto Funzioni Locali, non a caso il Ccnl 16.7.2024 contiene il seguente articolo 43, rubricato proprio “Onnicomprensività del trattamento economico”:
“1. Il trattamento economico dei dirigenti, ai sensi dell'art. 24, comma 3, del D. Lgs. n. 165 del 2001, ha carattere di onnicomprensività in quanto remunera completamente ogni incarico conferito ai medesimi in ragione del loro ufficio o comunque collegato alla rappresentanza di interessi dell'Ente.
2. In aggiunta alla retribuzione di posizione e di risultato, ai dirigenti possono essere erogati direttamente, a titolo di retribuzione di risultato, solo i compensi previsti da specifiche disposizioni di legge, secondo i criteri di cui all’art. 35 comma 1, lett. e) (Contrattazione integrativa: materie), con le risorse di cui all’art. 57, comma 2 lett. b) del CCNL 17.12.2020.
3. Le somme risultanti dall'applicazione del principio dell'onnicomprensività del trattamento economico dei dirigenti, riferite anche ai compensi per incarichi aggiuntivi non connessi direttamente alla posizione dirigenziale attribuita, integrano le risorse destinate al finanziamento della retribuzione di posizione e di risultato, secondo la disciplina dell'art. 57, garantendo comunque una quota a titolo di retribuzione di risultato al dirigente che ha reso la prestazione.
4. Il presente articolo disapplica e sostituisce l’art. 60 del CCNL 17/12/2020”.

Quindi:

1. la fonte contrattuale ribadisce l’onnicomprensività del trattamento economico;
2. è essa fonte – e non la legge – di una deroga a tale onnicomprensività (comma 2);
3. condiziona tale deroga, consistente nella possibilità di erogare compensi a solo titolo di risultato “in aggiunta”, solo se:

• siano “previsti” da disposizioni di legge
• tali norme siano “specifiche”.

Il contratto collettivo nazionale, nel porre la deroga al principio di onnicomprensività non detta la norma in deroga, ma, creando quasi una rotazione ciclica tra norme, torna ad assegnare alla fonte di legge la possibilità di “prevedere” compensi aggiuntivi al trattamento onnicomprensivo, mediante norme specifiche.

Ma, allora, al di là del problema della stessa configurabilità di una deroga “implicita”, è proprio l’attuale sistema normativo, composto da legge e contrattazione collettiva, ad escludere in radice che l’onnicomprensività del trattamento economico dei dirigenti sia derogabile in via implicita o tacita.

Infatti, il Ccnl 16.7/2024 richiede:

• che i compensi ulteriori siano “previsti”: pertanto, occorre una “previsione”, una disposizione, quindi, necessariamente esplicita;
• e siano previsti da “specifiche disposizioni di legge”, espressamente dedicate, quindi al tema.

Ora, il già citato articolo 8, comma 5, del d.l. 13/2023 dispone delle caratteristiche richieste dalla normativa fin qui esaminata: “Per le medesime finalità di cui ai commi 3 e 4, per gli anni dal 2023 al 2026, le regioni, gli enti locali e gli enti e le aziende del Servizio sanitario nazionale prevedono nei propri regolamenti e previa definizione dei criteri in sede di contrattazione decentrata, la possibilità di erogare, relativamente ai progetti del PNRR, l'incentivo di cui all'articolo 113 del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, anche al personale di qualifica dirigenziale coinvolto nei predetti progetti, in deroga al limite di cui all'articolo 23, comma 2, del decreto legislativo 25 maggio 2017 n.75”.

Detta norma:

• prevede il compenso aggiuntivo, identificandolo nell’incentivo per le funzioni tecniche (la norma si riferisce ancora al d.lgs 50/2016, vigente all’epoca);
• è specifica, perché riferita alla situazione del tutto particolare connessa con l’attuazione del Pnrr, tanto da disporre una deroga espressa e limitata nel tempo (e da poter lasciar pensare perfino non tanto ad una sua qualificazione come “deroga” al principio di onnicomprensività, bensì ad una “sospensione” della sua applicazione).

Invece, la soppressione del divieto espresso di erogazione dell’incentivo per funzioni tecniche ai dirigenti:

1. non è una “previsione”: certo, implicitamente il legislatore dimostra di non volere più il divieto, ma non ha espresso in alcun modo l’intenzione di estendere ai dirigenti l’erogazione degli incentivi per funzioni tecniche;
2. tale espressione non sarebbe, in apparenza necessaria, perché il nuovo testo dell’articolo 45, comma 4, potrebbe intendersi riferito comunque a tutti i dipendenti operanti nei servizi tecnici, a prescindere dal loro inquadramento;
3. in realtà, invece, siccome è operante la previsione dell’articolo 24 del d.lgs 165/2001, per la dirigenza occorre necessariamente una “previsione” normativa, che possa derogare al principio di onnicomprensività;
4. tale previsione è rimessa, dal citato articolo 24, alla contrattazione nazionale collettiva, la quale, come visto sopra, a sua volta la restituisce alla legge, che deve allo scopo “prevedere” il compenso aggiuntivo con norme specifiche;
5. la soppressione del divieto, però, non “prevede” alcunchè e non è, a differenza dell’articolo 8, comma 5, del d.l. 13/2023, una norma “specifica”.

Pertanto, la conclusione suggerita dal quaderno Anci non può essere condivisa, né ritenuta sufficiente a considerare legittima la corresponsione degli incentivi per funzioni tecniche ai dirigenti.

Allo scopo, occorre che il Legislatore, sulla base della ricognizione della normativa vigente, comprenda la necessità di intervenire con una norma di legge e specifica, esplicita e chiara.

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