Incarico di Rup a dipendente di altra amministrazione

La possibilità di incaricare un Rup “esterno” alla stazione appaltante rivolgendosi a dipendenti di altre amministrazioni, appare una forzatura, in contrasto col principio dell'autosufficienza organizzativa da sempre evidenziato dalla giurisprudenza della Corte dei conti.

Il principio dell’autosufficienza organizzativa mira ad orientare la gestione in modo che sia assicurata la funzionalità dei servizi, utilizzando al contempo il personale disponibile secondo criteri di efficienza, efficacia ed economicità, ottenendo così il massimo dalle risorse organizzative. 

Dunque, le amministrazioni sottostanno ad un vero e proprio obbligo di svolgere i propri servizi e le proprie attività avvalendosi del personale disponibile, che si deve presupporre essere commisurato ai fabbisogni.

Tanto è vero che, in termini generali, per poter affidare incarichi esterni secondo la giurisprudenza contabile le amministrazioni sono tenute a compiere un’istruttoria approfondita finalizzata a dimostrare che la soluzione esterna sia indispensabile e necessaria, a causa di un’oggettiva indisponibilità di risorse interne. Per questo, si richiede che le PA facciano precedere gli incarichi esterni da indagini interne ed interpelli, così da verificare in concreto e dare oggettiva dimostrazione dell’inesistenza, tra il personale, di professionalità e competenze necessarie per svolgere le funzioni occorrenti.

Tali indagini debbono poter dimostrare l’assenza di dipendenti in grado di assolvere alle funzioni necessarie, nel caso che interessa di Rup, avendo riguardo alla natura e al contenuto delle attività da espletare.

A tale scopo non basta riferirsi alla dotazione organica intesa come elenco del personale disponibile: è necessaria una verifica approfondita capace di dimostrare l’insufficienza non solo numerica, ma soprattutto professionale, dei dipendenti in servizio, sì da evidenziare la decisione di ricorrere a soggetti esterni come soluzione inevitabile.

Pertanto, la presenza nella dotazione di personale in astratto dotato delle competenze necessarie, ma magari ascritto ad una struttura organizzativa diversa da quella che dovrebbe gestire l’appalto, non consente di dimostrare la correttezza della scelta di avvalersi di soluzioni esterne.

A ben vedere, l’articolo 2, commi 1 e 3, dell’Allegato I.2 al d.lgs 36/2023 gradua in maniera coerente con i principi enunciati dalla giurisprudenza le possibilità offerte alle PA per incaricare il Rup:

1. il RUP è individuato tra i dipendenti di ruolo anche non aventi qualifica dirigenziale;
2. ove non sia presente tale figura professionale, le competenze sono attribuite al dirigente o al responsabile del servizio nel cui ambito di competenza rientra l’intervento da realizzare;
3. negli altri casi, la stazione appaltante può individuare quale RUP un dipendente anche non in possesso dei requisiti richiesti e in questo caso la stazione appaltante affida lo svolgimento delle attività di supporto al RUP ad altri dipendenti in possesso dei requisiti carenti in capo al RUP o, in mancanza, a soggetti esterni aventi le specifiche competenze richieste dal codice e dal presente allegato.

Come si nota, la disposizione impone, in maniera molto chiara e certamente coerente con la tipologia di indagine interna richiesta dall’applicazione del principio di autosufficienza organizzativa, di percorrere tutte le strade necessarie per attribuire l’incarico di Rup a dipendenti dell’amministrazione appaltante.

Talmente forte è la volontà del legislatore di assicurare la stretta correlazione tra amministrazione appaltante e lo svolgimento delle funzioni di Rup mediante la propria dotazione organizzativa, che si ammette di estendere l’assegnazione dell’incarico persino a dipendenti non dotati delle competenze tecniche necessarie. Per questa ragione può comunque essere incaricato come Rup il vertice organizzativo della struttura titolare della gestione dell’appalto e, comunque, altro dipendente che, pur sempre non caratterizzato dalle competenze tecniche, venga supportato sia dalle strutture organizzative dell’ente, sia da prestatori di servizi di supporto.

Insomma, è in particolare l’Allegato I.2 ad evidenziare che l’originaria scelta del d.lgs 36/2023 è di attenersi strettamente al principio di autosufficienza, che, pur non enunciato dal codice, è comunque immanente all’intera organizzazione amministrativa, essendo una conseguenza delle previsioni dell’articolo 97 della Costituzione.

Appare, allora, un “fuor d’opera” la novellazione operata dal d.lgs 209/2024 all’articolo 15, comma 2, del codice, volta ad introdurre il seguente periodo: “Resta in ogni caso ferma la possibilità per le stazioni appaltanti, in caso di accertata carenza nel proprio organico di personale in possesso dei requisiti di cui all'allegato I.2. di nominare il RUP tra i dipendenti di altre amministrazioni pubbliche”.

Tale previsione finisce necessariamente per rendere alternativa la ricerca di personale interno, che passa dal dirigente della struttura competente per arrivare al dipendente anche del tutto privo di competenze tecniche, con la facoltà di incaricare comunque come Rup dipendenti di altre amministrazioni, in quanto tali estranei all’organizzazione dell’ente.

L’incarico a dipendenti di altre amministrazioni consiste icto oculi in una lesione del principio di autonomia organizzativa: infatti l’amministrazione appaltante che si rivolta ad una diversa amministrazione per chiedere l’autorizzazione a che un dipendente di quest’ultima svolga le funzioni di Rup a proprio beneficio, agisce evidentemente andando oltre la propria organizzazione, rinunciando così alla propria autonomia organizzativa.

Ora, certamente la novella all’articolo 15, comma 2, del codice dei contratti legittima questa incisione al principio di autosufficienza, il che impedirebbe alla magistratura contabile di attivare con successo un’azione di responsabilità nei confronti di chi incarichi come Rup il dipendente di un’altra amministrazione.

Tuttavia, per rendere coerente la previsione della novella all’articolo 15, comma 2, del codice con le disposizioni dell’articolo 2 dell’allegato I.2 e col più volte citato principio dell’autosufficienza organizzativa, occorre risolvere il problema di comprendere se davvero la scelta di affidare l’incarico di Rup a un dipendente di altra amministrazione sia pienamente alternativa alle strade indicate in particolare dal comma 3 dell’articolo 2 dell’allegato I.2, o sia a queste subordinata.

La circostanza che il principio di autosufficienza organizzativa risulti esplicazione ed applicazione del principio di buon andamento ed efficienza espresso dall’articolo 97 della Costituzione lascia preferire l’ipotesi che l’incarico di Rup a dipendenti di altre amministrazioni costituisca comunque un’extrema ratio, da provare ad applicare dimostrato che nemmeno l’incarico al dirigente della struttura o ad altro dipendente sia utile e percorribile. La novella consente, tuttavia, di non giungere ad una dimostrazione oggettiva, ma di lasciare spazio a valutazioni di merito, che come tali dovrebbero considerarsi insindacabili dal giudice, a meno di manifesta illogicità o dolosa intenzione di arrecare danni finanziari.