Rischi corruttivi e misure di prevenzione della corruzione nel PIAO - 1

Il Piano Nazionale Anticorruzione 2022 (PNA) è stato approvato da ANAC con la deliberazione n. 7 del 17 gennaio 2023, della quale è stato dato avviso con comunicazione pubblicata sulla G.U.R.I. n. 24 del 30 gennaio 2023.
Il presente contributo, suddiviso in quattro parti, è volto ad analizzare e illustrare i contenuti del nuovo PNA e gli adempimenti che impone alle pubbliche amministrazioni, ai fini del conseguente adeguamento.
In questa prima parte, saranno esaminati gli istituti generali e le nozioni fondamentali per l’adeguamento del PIAO, o degli altri documenti previsti per la prevenzione del rischio corruttivi, al nuovo PNA; nei successivi approfondimenti, saranno dettagliatamente esaminati il monitoraggio e le semplificazioni introdotte per le pubbliche amministrazioni con meno di cinquanta dipendenti, il c.d. pantouflage (ossia quella peculiare ipotesi di conflitto di interessi derivante da una incompatibilità successiva) e, infine, le indicazioni relative al settore dei contratti pubblici, che sono confluite in apposita parte speciale di detto Piano.


Il PIAO: la sezione anticorruzione e trasparenza
Come noto, per gli enti locali, la pianificazione delle misure di prevenzione della corruzione e della trasparenza è attualmente svolta mediante il nuovo strumento di programmazione, c.d. PIAO (Piano integrato di attività e organizzazione), previsto dall’art. 6, comma 1, D.L. n. 80/2021, specificatamente nella sezione 2.3 “Rischi corruttivi e trasparenza”.
Il PIAO, che ha durata triennale e viene aggiornato annualmente, è stato dettagliato:

• dal Regolamento di cui al D.P.R. n. 81 del 24 giugno 2022, per l’individuazione degli  adempimenti relativi ai precedenti Piani assorbiti dal PIAO (ossia, il Piano dei Fabbisogni di Personale - PFP e il Piano delle azione concrete - PAC, il Piano per Razionalizzare l’utilizzo delle Dotazioni Strumentali - PRSD, il  Piano della Performance - PdP, Piano di Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza - PtPCT, Piano Organizzativo del Lavoro Agile - POLA , Piano di Azioni Positive - PAP);
• dal D.M. 30 giugno 2022 n. 132, per la definizione dei contenuti.
   

L’introduzione del PIAO, nelle intenzioni del Legislatore, non conduce a una mera giustapposizione dei Piani assorbiti dal nuovo strumento, bensì a una reingegnerizzazione dei processi delle attività delle pubbliche amministrazioni, in cui gli stessi siano costantemente valutati sotto i diversi profili della performance e dell’anticorruzione, assistiti da adeguate risorse sia finanziarie che umane.
L’inclusione nel PIAO dei diversi Piani sopra elencati porta necessariamente al superamento dei singoli termini di approvazione, andando ad unificarli nell’unica scadenza prevista per l’approvazione del PIAO stesso (che è fissato tenuto conto del termine di approvazione del bilancio di previsione), ad eccezione del Piano Triennale del Fabbisogno di Personale (PFP): tale documento, in osservanza del principio applicato della programmazione (allegato 4/1 al D.lgs. n. 118/2011), deve essere allegato al Documento Unico di Programmazione (DUP) e, quindi, va approvato prima dell'approvazione del bilancio di previsione.
Per la mancata adozione della sezione anticorruzione e trasparenza del PIAO (o del PTPCT), o in caso di accertamento di una delle situazioni ad essa equiparabili così come specificate nel nuovo PNA (approvazione di un provvedimento puramente ricognitivo di misure, in materia di anticorruzione, pubblicità o di Codice di comportamento; approvazione di un provvedimento il cui contenuto riproduca in modo integrale analoghi provvedimenti adottati da altre amministrazioni, privo di misure specifiche introdotte in relazione alle esigenze dell’amministrazione interessata; approvazione di un provvedimento privo di misure per la prevenzione del rischio nei settori più esposti), è prevista l’applicazione di una sanzione amministrativa non inferiore nel minimo a € 1.000 e non superiore  a € 10.000 (art. 19, comma 5, lett. b, D.L. n. 90/2014) che viene irrogata da ANAC (deliberazione n. 437 del 12 maggio 2021) nei confronti dei componenti dell’organo di indirizzo politico (per culpa in vigilando) e del responsabile della prevenzione della corruzione.


Il PNA e i termini di adeguamento per gli enti locali
Il PNA ha durata triennale ed è sottoposto ad aggiornamenti annuali.
Secondo l’art. 1, comma 2-bis, L. n. 190/2012, il PNA:

• costituisce l’atto di indirizzo per le pubbliche amministrazioni ai fini dell'adozione dei propri piani di prevenzione della corruzione;
• individua, in relazione alla dimensione e ai diversi settori di attività degli enti, i principali rischi di corruzione e i relativi rimedi;
• contiene l'indicazione di obiettivi, tempi e modalità di adozione e attuazione delle misure di contrasto alla corruzione.

Il termine ordinariamente previsto per il recepimento e l’adeguamento ai contenuti del PNA da parte delle pubbliche amministrazioni è il 31 gennaio di ogni anno (art. 6, comma 1, D.L. n. 80/2021): considerato che l’adozione del PNA 2022 è avvenuta a ridosso di tale termine (17 gennaio 2023) ANAC, in accordo con il Ministro per la Pubblica Amministrazione, con comunicato del 24 gennaio 2023 ha ritenuto opportuno concedere alle amministrazioni un periodo congruo per dare attuazione sostanziale, e non meramente formale, alla programmazione delle misure di prevenzione della corruzione e trasparenza per l’anno in corso, disponendo pertanto il differimento al 31 marzo 2023 del termine per l’approvazione della sezione anticorruzione e trasparenza del PIAO o PTPCT.
Tale proroga, disposta in via “amministrativa” con il suddetto comunicato e in ragione della quale ANAC aveva già stabilito che, ai fini della propria attività di vigilanza, non avrebbe censurato chi  avesse fatto affidamento sul termine del 31 marzo 2023 per l’adozione del PTPCT e del PIAO, ha infine trovato apposita copertura legislativa anche nella legge di conversione del Decreto Milleproroghe 2023 (D.L. n. 198/2022), entrata in vigore il 28 febbraio 2023, che ha aggiunto all’art. 10 di tale Decreto il comma 11-bis, in base al quale “per l'anno 2023 i termini previsti dall'articolo 6, comma 1, del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2021, n. 113, e dall'articolo  1, comma 8, della legge 6 novembre 2012, n. 190, sono differiti al 31 marzo 2023”.
Attualmente, per gli enti locali, il termine ultimo per l’approvazione del PIAO è sottoposto a una disciplina peculiare: in linea generale, infatti, è applicabile il termine ordinario del 31 gennaio di ciascun anno, ma l’art. 8, comma 2, del Decreto del Ministro della Pubblica Amministrazione n. 132 del 30 giugno 2022 (Regolamento recante definizione del contenuto del Piano integrato di attività e organizzazione) stabilisce che "in ogni caso di differimento del termine previsto a legislazione vigente per l’approvazione dei bilanci di previsione, il termine di cui all’articolo 7, comma 1 del presente decreto (ossia il 31 gennaio), è differito di trenta giorni successivi a quello di approvazione dei bilanci".
Considerato che la legge 29 dicembre 2022, n. 197 (art. 1, co. 775) ha disposto il differimento del termine per l’approvazione del bilancio al 30 aprile 2023, il termine di scadenza per l’adozione del PIAO da parte degli enti locali per il corrente anno è il 30 maggio 2023: la previsione di tale scadenza deriva dal computo dei trenta giorni di proroga a partire dalla data ultima di adozione dei bilanci di previsione stabilita dalle vigenti proroghe legislative e non dalla specifica data di approvazione del bilancio da parte del singolo Ente, interpretazione che appare avallata sia da ANAC nel suddetto comunicato del 24 gennaio 2023, sia da ANCI nel Quaderno operativo n. 37 del 27 febbraio 2023 (Il Piano Integrato di attività e organizzazione: Linee di indirizzo, schemi e modelli per la sua attuazione), nel quale specifica che la scadenza in questione “è unica indipendentemente da quando è stato approvato il bilancio di previsione”.
Altra disposizione ad hoc per gli enti locali in materia di PIAO, sempre introdotta dal Legislatore in sede di conversione del Decreto Milleproroghe 2023, è contenuta al comma 11-ter della stessa disposizione sopra indicata (art. 10, D.L. n. 198/2022), che ha integrato l’art. 6. comma 7, del già citato D.L. n. 80/2021 stabilendo che, in caso di differimento del termine previsto a legislazione vigente per l'approvazione del bilancio, gli enti locali, nelle more dell'approvazione del PIAO, possono aggiornare la sottosezione relativa alla programmazione del fabbisogno di personale al solo fine di procedere, compatibilmente con gli stanziamenti di bilancio e nel rispetto delle regole per l'assunzione degli impegni di spesa durante l'esercizio provvisorio, alle assunzioni di personale con contratto di lavoro a tempo determinato necessarie a garantire l'attuazione del PNRR, l'esercizio delle funzioni di protezione  civile, di polizia locale, di istruzione pubblica, inclusi i servizi, e del settore sociale, nonché lo svolgimento delle funzioni fondamentali nei comuni delle isole minori con popolazione fino a 10.000 abitanti, ove nell'anno precedente è stato registrato un numero migranti sbarcati superiore almeno al triplo della popolazione residente, nel rispetto dei limiti di spesa previsti dalla normativa vigente in materia.


I contenuti del PNA 2022-2024
Il PNA 2022 è stato suddiviso in due parti:

• una parte generale, volta a supportare i RPCT e le amministrazioni nella pianificazione delle misure di prevenzione della corruzione e della trasparenza alla luce delle modifiche normative che hanno riguardato tale settore, nella quale vi sono le indicazioni sulla programmazione e sul monitoraggio ai fini della predisposizione dei piani, sulle misure di semplificazione che riguardano le amministrazioni e gli enti con meno di cinquanta dipendenti e sulla corretta applicazione del c.d. pantouflage;
• una parte speciale, dedicata al settore dei contratti pubblici, nel quale viene effettuata una ricognizione dell’ampia disciplina derogatoria in materia (inclusa quella relativa all’attuazione degli interventi finanziati con fondi rientranti nel Piano Nazionale di Resistenza e Resilienza – PNRR), che portato alla creazione di un quadro normativo frammentario e stratificato, e nella quale sono forniti indirizzi e indicazioni sulla gestione dei conflitti di interesse e della trasparenza, anche con riferimento all’attività dei commissari straordinari per gli interventi infrastrutturali.

La parte generale del PNA 2022, quindi, contiene le indicazioni per la predisposizione della sezione del PIAO relativa alla prevenzione della corruzione e della trasparenza: tale parte ha contenuti innovativi, rispetto ai precedenti PNA, relativamente alla predisposizione della suddetta sezione del PIAO, alle semplificazioni ulteriori introdotte (specie con riferimento alle amministrazioni con meno di cinquanta dipendenti) e al monitoraggio, e sostituisce, rispetto al PNA 2019, le indicazioni sul responsabile della prevenzione della corruzione, sulla relativa struttura di supporto e sul pantouflage.
Grande attenzione viene posta, nel nuovo PNA, ai processi interessati dal PNRR e dalla gestione dei fondi strutturali, tenuto conto delle ampie deroghe procedimentali e in materia di contratti pubblici introdotte per le esigenze semplificatorie e acceleratorie connesse al rispetto dei tempi previsti per la realizzazione degli interventi finanziati con tali fondi.


Le modalità di adeguamento del PIAO al PNA
Nel PNA, ANAC precisa che l’adeguamento agli obiettivi della riforma sul PIAO è necessariamente progressivo, in linea anche con le indicazioni fornite dal Consiglio di Stato nel parere sullo schema di D.P.R. relativo al PIAO (parere n. 506/2022), nel quale è stato chiarito che il processo di integrazione dei piani confluiti nel PIAO deve avvenire in modo progressivo e graduale anche attraverso strumenti di tipo non normativo, come il monitoraggio e la formazione, e ciò anche al fine di limitare all’essenziale il lavoro “verso l’interno e valorizzare, invece, il lavoro che può produrre risultati utili verso l’esterno, migliorando il servizio delle amministrazioni pubbliche”.
Secondo ANAC, la necessaria integrazione degli strumenti di programmazione all’interno del PIAO può realizzarsi in diversi modi, avendo tuttavia presente che, in tale percorso, è comunque opportuno mantenere il patrimonio di esperienze maturato nel tempo dalle amministrazioni.


Gli obiettivi strategici: contesto esterno e interno
Per l’elaborazione degli obiettivi strategici in materia di anticorruzione e trasparenza, il PNA 2022 ritiene opportuno (in linea con quanto stabilito dal D.M. n. 132/2022) porre, quale obiettivo principale, quello del valore pubblico, per tale potendosi intendere quei risultati misurabili attraverso il miglioramento del livello di benessere dei destinatari delle politiche e dei servizi: tale obiettivo generale va poi declinato in precisi obiettivi strategici (che ANAC individua, a titolo esemplificativo, al paragrafo 3.1.1 del PNA 2022), previsti come contenuto obbligatorio dei PTPCT e della sezione anticorruzione e trasparenza del PIAO, che vanno programmati dall’organo di indirizzo in modo che siano funzionali e integrati con le altre sottosezioni del Piano, fermo restando che gli obiettivi specifici di anticorruzione e trasparenza mantengono in ogni caso una propria valenza autonoma.
Le fasi metodologiche per la programmazione e la misurazione integrata del PIAO, in linea generale e come specificate da ANCI nel già richiamato Quaderno operativo n. 37 del 27 febbraio 2023, possono essere così definite:

• analisi del contesto interno ed esterno che caratterizza il territorio e l’ambiente nel quale si trova ad operare e delle più significative relazioni interne ed esterne dell’Ente;
• individuazione del valore pubblico che si intende creare alla luce dell’analisi del contesto in cui si opera, con riferimento agli obiettivi di mandato, strategici o Missione del PNRR;
• programmazione della performance organizzativa di Ente/Unità organizzativa funzionale alla creazione di valore pubblico;
• programmazione della performance individuale connessa alla performance organizzativa funzionale alla creazione di valore pubblico;
• programmazione delle misure generali e specifiche di gestione dei rischi corruttivi e della trasparenza funzionali alla protezione del valore pubblico;
• programmazione delle azioni di accrescimento dello stato di salute delle risorse dell’Ente, al fine di realizzare le condizioni di contesto interno favorevoli per il successo della strategia di creazione del valore pubblico;
• misurazione analitica dei risultati delle strategie attuate e misurazione sintetica del loro contributo alla realizzazione del valore pubblico.

Nell’ambito delle attività necessarie per calibrare le misure di prevenzione della corruzione da parte di ciascuna pubblica amministrazione, fondamentale è l’analisi del contesto esterno e del contesto interno, che costituisce presupposto dell’intero processo di pianificazione da utilizzare nella scelta delle strategie capaci di produrre valore pubblico e nella predisposizione delle diverse sottosezioni del PIAO, e che si ritiene fondamentale che le amministrazioni svolgano una sola volta per tutte le diverse sezioni di cui si compone quest’ultimo.


La mappatura dei processi
L’analisi del contesto esterno è finalizzata a fornire all’amministrazione le informazioni necessarie ad identificare il rischio corruttivo in relazione alle caratteristiche dell’ambiente in cui l’amministrazione o ente opera; l’analisi del contesto interno, invece, riguarda gli aspetti legati all’organizzazione e alla gestione per processi che influenzano la sensibilità della struttura al rischio corruttivo e, nell’ambito della stessa, anche nel nuovo PNA resta centrale la c.d. mappatura dei processi.
Per mappatura dei processi, si intende l’individuazione e l’analisi dei processi organizzativi, al fini di identificare i rischi di corruzione che si generano attraverso le attività svolte dall’amministrazione.
La mappatura costituisce un modo efficace di individuare e rappresentare le attività dell’amministrazione, e comprende l’insieme delle tecniche utilizzate per identificare e rappresentare i processi organizzativi, nelle proprie attività componenti e nelle loro interazioni con altri processi: anche se la finalità della mappatura varia da sezione a sezione del PIAO, in base alle specificità dei contenuti delle stesse, è opportuno che essa sia unica (ragion per cui i processi mappati ai fini della prevenzione della corruzione e della performance possono costituire anche l’unità di analisi per il controllo di gestione) al fine di evitare il rischio di duplicare gli strumenti di pianificazione.
Nel PNA 2022, ANAC fornisce le indicazioni per una corretta gestione della mappatura dei processi, tenuto conto che la stessa costituisce uno dei principali adempimenti imposti agli uffici pubblici anche dalla normativa antiriciclaggio (D.Lgs. n. 231/2007) e, pur rilevando in linea generale, la necessità che le amministrazioni si concentrino sui processi attinenti al PNRR e alla gestione dei fondi strutturali, precisa che rimane comunque doveroso che siano presidiati da misure idonee di prevenzione anche tutti quei processi che, pur non direttamente collegati a obiettivi di performance o alla gestione di tali risorse, per le caratteristiche proprie del contesto interno o esterno delle diverse amministrazioni, presentino l’esposizione a rischi corruttivi significativi.


Le misure organizzative e la programmazione
L’attività successiva alla mappatura e all’identificazione dei rischi di corruzione, è la programmazione delle misure organizzative di prevenzione della corruzione e l’individuazione di indicatori e obiettivi (valori attesi) necessari per verificare la corretta attuazione delle stesse, dei quali il PNA riporta alcuni esempi (punto 3.1.3).
Una parte del PIAO deve necessariamente riguardare la programmazione degli obiettivi e dei flussi procedimentali per garantire la trasparenza amministrativa, quale presupposto non solo per realizzare una buona amministrazione ma anche per prevenire la corruzione, e che in linea generale sono già declinati dal D.Lgs. n. 33/2013 (c.d. Decreto trasparenza) e specificati da ANAC con la deliberazione n. 1310/2016.
Il nuovo PNA prevede che le amministrazioni, oltre al rispetto della predetta normativa, in sede di adozione del PIAO istituiscano nella sezione anticorruzione una apposita sottosezione dedicata alla programmazione della trasparenza, impostata come atto fondamentale nel quale sono organizzati i flussi informativi necessari a garantire l’individuazione/elaborazione, la trasmissione e la pubblicazione dei dati nonché il sistema di monitoraggio sull’attuazione degli stessi: caratteristica essenziale di tale sottosezione PIAO dell’albero della trasparenza (i cui principali contenuti sono delineati nell’allegato 2 del PNA, quale esemplificazione dei flussi informativi in questione), è l’indicazione dei nominativi dei soggetti responsabili di ognuna delle citate attività (elaborazione, trasmissione, pubblicazione dei dati e monitoraggio sull’attuazione degli obblighi), l’indicazione schematica dei suddetti dati e l’indicazione dei casi in cui non è possibile pubblicare i dati previsti dalla normativa in quanto non pertinenti rispetto alle caratteristiche organizzative o funzionali dell’amministrazione.
Tale essendo il quadro generale del PNA 2022 e del PIAO, nella prossima parte del presente approfondimento si analizzeranno le tematiche del monitoraggio del PIAO e delle semplificazioni introdotte per le amministrazioni pubbliche con meno di cinquanta dipendenti.