Sagre, fiere e feste di paese - PARTE 2

Il ruolo della Polizia Locale nella gestione delle sagre e feste popolari 

Competenze istituzionali della Polizia Locale

La Polizia Locale rappresenta un presidio fondamentale nell’ambito delle manifestazioni pubbliche a carattere temporaneo, come sagre, fiere e feste popolari, esercitando un insieme composito di competenze che si estendono dalla fase preventiva (istruttoria e rilascio delle autorizzazioni), alla fase esecutiva (vigilanza durante lo svolgimento dell’evento), fino a quella successiva (attività di accertamento, sanzione e, in alcuni casi, trasmissione di notizie di reato).

Ai sensi degli articoli 3 e 5 della Legge quadro n. 65 del 7 marzo 1986, la Polizia Locale esercita funzioni di:

• polizia amministrativa, con particolare riferimento al controllo del rispetto delle autorizzazioni rilasciate dall’amministrazione comunale e delle prescrizioni normative locali;
• polizia giudiziaria, nei limiti delle attribuzioni conferite e in raccordo con l’Autorità giudiziaria, in caso di accertamento di reati o illeciti penalmente rilevanti;
• polizia stradale, per la gestione della viabilità e la prevenzione di situazioni di pericolo lungo la rete viaria cittadina durante lo svolgimento dell’evento;
• polizia di sicurezza urbana, in attuazione delle direttive del Sindaco quale Ufficiale di Governo ai sensi dell’art. 54 del D.Lgs. 267/2000 (TUEL).

La prassi amministrativa impone un ruolo trasversale e sinergico della Polizia Locale con gli altri uffici comunali (SUAP, Commercio, Tecnico) e le autorità sovraordinate (Prefettura, ASL, Vigili del Fuoco, Protezione Civile), in un’ottica di tutela dell’ordine pubblico, della legalità e della sicurezza collettiva.

Controlli sul rispetto delle autorizzazioni

Nel corso dello svolgimento di sagre o eventi temporanei, la Polizia Locale è chiamata a effettuare una serie articolata di verifiche sul rispetto delle autorizzazioni rilasciate o delle SCIA presentate, assumendo una funzione di controllo sostanziale e non meramente documentale, secondo i principi della vigilanza attiva e del presidio del territorio.

In particolare, i controlli si estendono ai seguenti aspetti:

• Verifica della regolarità della SCIA o dell’autorizzazione per pubblico spettacolo, ai sensi degli artt. 68 e 69 del Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza (TULPS), che disciplinano le manifestazioni aperte al pubblico e l’utilizzo di luoghi destinati a spettacolo.
• Conformità dell’attività effettivamente svolta alla documentazione prodotta, con particolare riferimento alla planimetria approvata, alla destinazione delle aree, alla tipologia di stand presenti e agli spazi destinati al pubblico.
• Presenza obbligatoria di coperture assicurative, sia per la responsabilità civile verso terzi sia per gli eventuali danni causati agli operatori, oltre alla designazione del responsabile dell’evento (event manager o direttore dell’esecuzione), figura essenziale per la gestione dei rischi e l’interfaccia con le autorità.
• Effettiva attuazione delle misure di sicurezza previste nel piano approvato, comprensive di uscite di emergenza, presidi antincendio, punti di primo soccorso, secondo quanto indicato nella circolare Gabrielli del 7 giugno 2017 e nelle successive direttive del Ministero dell’Interno.
• Occupazione del suolo pubblico conforme alla concessione rilasciata, ai sensi dell’art. 20 del Codice della Strada, con controllo sulle superfici effettivamente occupate rispetto a quelle autorizzate.
• Rispetto dei limiti orari e dei livelli acustici autorizzati, con riferimento alla normativa statale (Legge n. 447/1995) e ai relativi atti attuativi (DPCM 14 novembre 1997), che fissano i valori di emissione e immissione sonora, nonché le deroghe temporanee.
• Controlli sulla tracciabilità e sulla sicurezza alimentare, in stretta collaborazione con il Servizio Igiene degli Alimenti e della Nutrizione (SIAN) dell’ASL, per verificare la conformità ai Regolamenti (CE) n. 852/2004 e 178/2002, oltre che al Regolamento UE n. 1169/2011 sull’etichettatura e la comunicazione al consumatore.

Tali controlli devono essere eseguiti in maniera equilibrata, ma decisa, secondo criteri di proporzionalità e adeguatezza, così come delineato anche dalla giurisprudenza amministrativa (cfr. TAR Toscana, sent. n. 232/2021, in tema di esercizio del potere di vigilanza durante eventi temporanei).

Controlli sulla circolazione e sulla viabilità

La regolazione della viabilità urbana in occasione di eventi temporanei costituisce una delle aree più sensibili sotto il profilo dell’ordine pubblico e della sicurezza stradale. La Polizia Locale è deputata alla pianificazione e attuazione di tutte le misure necessarie a garantire la fluidità della circolazione e la tutela dell’incolumità di residenti e partecipanti.

Le misure che possono essere adottate, anche mediante specifiche ordinanze sindacali o dirigenziali, includono:

• la chiusura temporanea di tratti stradali, con deviazioni obbligatorie e istituzione di percorsi alternativi;
• la creazione di aree di sosta temporanee per facilitare l’accesso dei visitatori;
• l’introduzione di limitazioni alla circolazione veicolare per particolari categorie (mezzi pesanti, ciclomotori, ecc.);
• l’interdizione di aree sensibili ad alta densità pedonale.

Tali poteri trovano fondamento negli artt. 6 e 7 del Codice della Strada, che attribuiscono ai Comuni la facoltà di adottare provvedimenti temporanei e urgenti per motivi di sicurezza e pubblica utilità, stabilendo al contempo le sanzioni amministrative pecuniarie in caso di inottemperanza.

In eventi di maggiore complessità, viene attivato un Piano Integrato della Sicurezza, con il coinvolgimento della Protezione Civile, dei VV.FF., della Prefettura e, in taluni casi, delle Forze di Polizia statali, in attuazione del modello di sicurezza partecipata previsto dal D.L. n. 14/2017, convertito in L. n. 48/2017, sulla sicurezza urbana integrata.

Attività sanzionatoria

Nel caso in cui, durante l’evento o a posteriori, vengano accertate violazioni amministrative o comportamenti difformi dalla normativa o dalle autorizzazioni rilasciate, la Polizia Locale è legittimata a procedere all’applicazione delle sanzioni previste dalla legge o a segnalare gli illeciti di rilevanza penale all’Autorità giudiziaria.

Le principali fattispecie sanzionabili includono:

• Esercizio abusivo di attività soggette a SCIA o autorizzazione, che può essere contestato ai sensi dell’art. 19-bis della Legge n. 241/1990 e degli artt. 16 e 17-bis del D.Lgs. n. 222/2016 (c.d. SCIA 2). L’assenza di titoli legittimanti o la loro falsità può comportare anche la comunicazione alla Procura.
• Occupazione abusiva o eccedente del suolo pubblico, con redazione di verbali ai sensi dell’art. 20 del Codice della Strada e applicazione delle relative sanzioni pecuniarie e accessorie (rimozione coatta, sospensione attività).
• Disturbo della quiete pubblica e violazioni penalmente rilevanti, come la somministrazione non autorizzata di alimenti e bevande, l’assenza dei requisiti igienico-sanitari, la diffusione musicale senza licenza SIAE, configurabili, rispettivamente, come violazioni dell’art. 650 c.p., dell’art. 81 della Legge n. 633/1941, e in certi casi dell’art. 6 L. n. 283/1962.
• Adozione di misure interdittive o sospensive, nei casi gravi o reiterati di violazioni, ai sensi dell’art. 10 TULPS e degli artt. 21 e 21-quinquies della L. 241/1990, che consentono all’autorità competente di disporre la sospensione dell’attività o, nei casi più estremi, la sua revoca per ragioni di pubblico interesse.

L’azione sanzionatoria, tuttavia, deve sempre essere preceduta da un’attenta istruttoria e da un’attività di verbalizzazione precisa e circostanziata, nel rispetto dei principi di proporzionalità e adeguatezza, anche alla luce del principio di buon andamento ex art. 97 Cost.

Regolamenti comunali, giurisprudenza e prassi operative

Il regolamento comunale per le sagre

La predisposizione di un regolamento comunale organico rappresenta uno strumento fondamentale per disciplinare con chiarezza tempi, modalità e limiti per lo svolgimento delle manifestazioni temporanee. Tale regolamento può stabilire:

• le tipologie ammissibili di eventi (sagre, fiere, feste religiose, ecc.);
• il calendario autorizzabile annuale;
• i criteri di priorità o rotazione tra soggetti organizzatori;
• le zone ammesse e quelle vietate (es. centro storico, aree sensibili);
• i limiti temporali (giorni, orari, numero eventi);
• i requisiti minimi di sicurezza e igiene;
• l’obbligo di relazioni consuntive e rendicontazioni.

In assenza di regolamento, si applicano le norme generali del TULPS, del Codice della Strada, delle leggi regionali e delle delibere comunali vigenti.

Profili giurisprudenziali

La giurisprudenza ha chiarito alcuni aspetti rilevanti nella materia:

• TAR Lombardia, Brescia, Sez. II, sent. n. 152/2019: ha ribadito la legittimità di un Comune nell’imporre il rispetto di parametri igienico-sanitari e di sicurezza pubblica anche per eventi a ingresso gratuito e senza finalità lucrative, affermando che «l’interesse pubblico alla sicurezza e alla salute prevale sull’interesse privato alla celebrazione di tradizioni locali».
• Consiglio di Stato, Sez. V, sent. n. 4146/2022: ha confermato che l’autorizzazione per spettacolo e somministrazione temporanea può essere subordinata alla presentazione di un piano di sicurezza approvato dalla Commissione comunale o provinciale, richiamando i principi della responsabilità oggettiva dell’ente organizzatore.
• Cass. Pen., Sez. I, n. 36748/2021: ha affermato che l’assenza di autorizzazione sanitaria o la presenza di alimenti non tracciabili in occasione di eventi temporanei integra reato di cui all’art. 5, lett. b), L. 283/1962 (somministrazione di alimenti nocivi).
• Consiglio di Stato, Sez. V, sent. n. 3211/2016: ha stabilito che la pubblica amministrazione può legittimamente subordinare lo svolgimento di fiere e sagre all’ottenimento di più titoli abilitativi, anche qualora si tratti di eventi a carattere occasionale o promozionale. Il Consiglio ha sottolineato che la pluralità di regimi autorizzatori (commercio su area pubblica, somministrazione, spettacolo, occupazione suolo, ecc.) risponde a esigenze distinte e non può essere elusa dall'organizzatore invocando la natura culturale o ricreativa dell’evento.
• TAR Toscana, Firenze, Sez. II, sent. n. 1193/2020: ha riconosciuto la legittimità dell’ordinanza sindacale che impone limiti agli orari e ai decibel per eventi musicali organizzati nell’ambito di sagre e feste paesane, anche se l’evento gode di tradizione locale. Il TAR ha affermato che «la tutela della quiete pubblica e del riposo dei residenti è un interesse pubblico primario che giustifica l’imposizione di limiti, anche incidenti su consuetudini storiche o culturali».
• Cassazione Penale, Sez. III, sent. n. 14302/2018: ha stabilito che l’organizzatore di una sagra è penalmente responsabile per omissione colposa di cautele contro infortuni (art. 590 c.p.) se non adotta misure idonee a prevenire rischi connessi alla presenza del pubblico e alla somministrazione di alimenti o bevande, anche se l’evento è gratuito e svolto da un’associazione. La Cassazione ha precisato che la temporaneità dell’evento non esonera dall’obbligo di diligenza e prevenzione dei rischi.
• TAR Lazio, Roma, Sez. II Quater, sent. n. 9527/2021: ha confermato la legittimità del diniego di autorizzazione a una manifestazione pubblica (sagra) motivato da esigenze di ordine pubblico e sicurezza urbana, in relazione a precedenti episodi di disordini o violazioni. Il TAR ha sottolineato che l’autorità comunale ha un ampio potere discrezionale nella valutazione del contesto sociale e delle condizioni di sicurezza, anche alla luce dei pareri negativi delle Forze dell’Ordine o della Prefettura.

Buone prassi operative (con esempi da regolamenti comunali e riferimenti a bandi regionali)

Le Amministrazioni locali più efficienti adottano prassi consolidate e strumenti operativi per garantire la corretta gestione delle manifestazioni temporanee (sagre, fiere, feste patronali), in un’ottica di legalità, sicurezza e semplificazione amministrativa. Tali prassi sono coerenti con i principi costituzionali di buon andamento (art. 97 Cost.), con gli obblighi previsti dal Codice dell’Amministrazione Digitale (D.Lgs. 82/2005), e con la normativa sul procedimento amministrativo (L. 241/1990).

L’esperienza maturata da diversi enti locali e sostenuta da bandi regionali ha portato all’emersione di alcune buone prassi virtuose, che si possono così sintetizzare:

• Modelli unificati per la presentazione delle domande

L’utilizzo di moduli integrati per tutte le richieste necessarie (occupazione suolo, SCIA, sicurezza, impatto acustico, vendita o somministrazione di alimenti) riduce la frammentazione documentale e consente un’istruttoria più rapida.
Esempio: Comune di Bologna – SUAP digitale
Riferimento regionale: Regione Toscana – Bando manifestazioni tradizionali (L.R. 21/2010)

• Check list per i controlli della Polizia Locale

L’adozione di schede ispettive consente verifiche sistematiche durante l’evento, uniformando le attività di controllo e facilitando il monitoraggio delle responsabilità amministrative.
Esempio: Comune di Udine – Regolamento manifestazioni
Riferimento regionale: Emilia-Romagna – DGR 1979/2019

• Sportelli dedicati alle manifestazioni temporanee presso i SUAP

Alcuni Comuni hanno istituito sportelli fisici o virtuali dedicati esclusivamente agli eventi temporanei, garantendo assistenza mirata agli organizzatori, coordinamento con gli altri uffici (Polizia Locale, Tecnico, ASL, ecc.), e tempi certi per le risposte.
Esempio: Comune di Cuneo – Sportello Eventi SUAP
Riferimento regionale: Piemonte – Misure per la semplificazione dei procedimenti SUAP (ex D.G.R. n. 25-4478/2012)

• Sportello telematico o sezioni dedicate sul sito comunale

L’accesso facilitato a regolamenti, modulistica e canali di trasmissione online rafforza la trasparenza e l’efficienza del procedimento.
Esempio: Comune di Torino – Portale “Torino Facile”
Riferimento regionale: Regione Veneto – DGR 1588/2022

• Accordi quadro con ASL, VVFF e Forze dell’Ordine per iter autorizzativi rapidi

In alcune realtà sono stati stipulati protocolli d’intesa permanenti tra Comuni, autorità sanitarie, Vigili del Fuoco e Forze dell’Ordine per facilitare l’esame congiunto delle pratiche e ridurre i tempi delle verifiche preventive.
Esempio: Comune di Modena – Protocollo sicurezza eventi 2023
Riferimento regionale: Emilia-Romagna – Linee guida per eventi e sagre (2019)

• Protocolli di sicurezza aggiornati alle più recenti direttive ministeriali

I protocolli interni comunali recepiscono le indicazioni del Ministero dell’Interno (Circolare Gabrielli 2017, Circolare Piantedosi 2018) e prevedono valutazioni congiunte su safety e security.
Esempio: Comune di Milano – Piano Sicurezza Grandi Eventi
Riferimento nazionale: Ministero dell’Interno – Linee guida su safety e security

• Digitalizzazione delle procedure e uso di piattaforme unificate per l’inoltro delle istanze

La dematerializzazione dei procedimenti consente tracciabilità, interoperabilità tra uffici e trasmissione telematica certificata delle domande.
Esempio: Comune di Firenze – Inoltro online pratiche SUAP tramite piattaforma “Impresa in un giorno”
Riferimento regionale: Regione Lombardia – Progetto “Comuni digitali” e piattaforma MUTA

• Calendario pubblico online delle manifestazioni autorizzate

I Comuni pubblicano un’agenda ufficiale degli eventi che consente la programmazione territoriale, evitando sovrapposizioni e favorendo la promozione turistica.
Esempio: Comune di Trento – Agenda eventi integrata con il portale VisitTrentino
Riferimento regionale: Regione Lombardia – Misure valorizzazione eventi locali

• Formazione specifica degli operatori comunali (SUAP, Polizia Locale, Ufficio tecnico)

La formazione tecnica e normativa degli addetti ai procedimenti è fondamentale per garantire l’uniformità delle istruttorie e la corretta applicazione delle norme di settore.
Esempio: Comune di Genova – Corsi sicurezza urbana e gestione eventi
Riferimento regionale: Regione Marche – Avviso per eventi tradizionali storici

• Tavoli permanenti con Pro Loco e comitati organizzatori

L’istituzione di gruppi di lavoro consultivi consente di armonizzare le iniziative e di valorizzare la funzione sociale e culturale degli organizzatori locali.
Esempio: Comune di Reggio Emilia – Tavolo eventi locali
Riferimento regionale: Regione Lazio – Bando manifestazioni locali (L.R. 26/2007)

Prassi, giurisprudenza e orientamenti dottrinali

Il consolidamento di prassi amministrative coerenti e la crescente produzione giurisprudenziale in materia hanno contribuito a delineare un quadro interpretativo più stabile per gli enti locali.

Giurisprudenza amministrativa e penale

La giurisprudenza amministrativa ha riconosciuto ampia discrezionalità ai Comuni nel regolamentare le manifestazioni temporanee, purché nel rispetto dei principi di proporzionalità, trasparenza e imparzialità. Di seguito, alcune pronunce:

• TAR Lombardia, Brescia, Sez. II, sent. n. 152/2019: ha confermato la legittimità di un provvedimento comunale che negava l’autorizzazione a una sagra per motivi di sicurezza pubblica e tutela della quiete;
• Cons. Stato, Sez. V, sent. n. 4146/2022: ha ribadito che la SCIA non può essere utilizzata per eludere la necessità di autorizzazioni nei casi di eventi complessi o ad alto impatto;
• Cass. Pen., Sez. I, sent. n. 36748/2021: ha chiarito i profili penali derivanti dall’omessa adozione delle misure di sicurezza, configurando responsabilità per lesioni colpose ai danni di partecipanti.

Orientamenti dottrinali

La dottrina più autorevole (Merusi, G. Falcon, Clarich) ha posto l’accento sul valore delle sagre come espressione del principio di sussidiarietà orizzontale (art. 118 Cost.), ma anche sulla necessità di contemperare tali esigenze con i vincoli di legalità e controllo amministrativo. Si evidenzia altresì:

• l’importanza di una codificazione regolamentare comunale per evitare disparità di trattamento;
• il rischio di uso strumentale delle sagre per finalità puramente commerciali;
• la valorizzazione delle forme associative locali quali soggetti co-gestori dell’interesse pubblico culturale.

Conclusioni. Gestione integrata delle manifestazioni temporanee

Le sagre e le feste di paese rappresentano un’opportunità preziosa per lo sviluppo della coesione territoriale, della promozione turistica e dell’identità locale. Tuttavia, esse comportano una pluralità di obblighi e responsabilità per l’Ente locale, che deve operare in equilibrio tra valorizzazione dell’iniziativa civica e rispetto dei principi di legalità, sicurezza e trasparenza.

Per garantire una gestione efficace, conforme alle normative vigenti e capace di valorizzare il tessuto sociale e culturale del territorio, i Comuni dovrebbero adottare un approccio integrato e strutturato alla pianificazione e autorizzazione delle sagre, fiere e manifestazioni temporanee. Di seguito si propone una sintesi delle principali azioni operative da mettere in atto:

• Redigere un regolamento comunale che disciplini in modo organico le manifestazioni temporanee

È opportuno che ogni Comune si doti di un regolamento specifico per le manifestazioni temporanee, che disciplini in modo chiaro i criteri autorizzativi, le competenze degli uffici coinvolti, gli obblighi degli organizzatori, le condizioni igienico-sanitarie, i profili di sicurezza e le sanzioni in caso di inadempienze. Il regolamento deve recepire le normative statali (ad es. TULPS, D.Lgs. 222/2016, L. 287/1991, Codice del Commercio regionale) e le linee guida ministeriali (come la Circolare Gabrielli e le successive direttive sulla safety e security).

• Istituire un gruppo di lavoro intersettoriale permanente per la gestione delle sagre

La costituzione di un tavolo tecnico permanente tra SUAP, Polizia Locale, Ufficio Tecnico, Settore Cultura, Protezione Civile e, ove necessario, ASL e VV.FF., consente un coordinamento efficace e un esame congiunto delle istanze, evitando duplicazioni e ritardi istruttori. Questo gruppo di lavoro può anche aggiornare periodicamente le procedure in base alle modifiche normative e alle esigenze emergenti del territorio.

• Attivare un calendario unico annuale degli eventi, in collaborazione con le associazioni promotrici

La predisposizione di un calendario comunale degli eventi, condiviso con le Pro Loco, i comitati organizzatori e le associazioni culturali, consente una razionalizzazione delle date, evita sovrapposizioni e favorisce una programmazione coerente e distribuita nel tempo. Il calendario dovrebbe essere pubblicato in un’apposita sezione del sito istituzionale, con aggiornamenti in tempo reale e possibilità di consultazione pubblica.

• Garantire la formazione periodica degli operatori comunali e della Polizia Locale

Un investimento strutturato nella formazione del personale degli uffici comunali coinvolti nei procedimenti (SUAP, Ufficio tecnico, Polizia Locale, Settore eventi) è essenziale per assicurare competenza tecnica e aggiornamento normativo. I corsi devono includere tematiche quali sicurezza urbana, normativa alimentare, procedure autorizzative semplificate, utilizzo di strumenti digitali e vigilanza in occasione di eventi.

• Predisporre modelli standardizzati e checklist di controllo per istruttoria e vigilanza

L’adozione di modelli uniformi per le domande, corredati da istruzioni chiare e semplificate, consente agli utenti di inoltrare le pratiche correttamente e agli uffici di istruire le pratiche in tempi certi. Parallelamente, l’uso di checklist per i controlli ispettivi – sia in fase di sopralluogo preventivo che durante l’evento – garantisce trasparenza e tracciabilità dell’attività amministrativa e sanzionatoria.

• Introdurre meccanismi di monitoraggio e valutazione degli eventi autorizzati

È utile predisporre strumenti per la raccolta sistematica di dati e feedback sugli eventi autorizzati (es. report di vigilanza, valutazioni post-evento, rilevazioni sui flussi e sull’impatto economico o ambientale). Questo consente ai Comuni di individuare criticità ricorrenti, adottare misure correttive e definire standard qualitativi per la concessione futura delle autorizzazioni.

• Promuovere l’uso di piattaforme telematiche per la trasparenza e la tracciabilità delle istanze

La digitalizzazione completa del procedimento (ricezione istanze, pagamento telematico, tracciamento dell’istruttoria, rilascio degli atti) migliora la trasparenza verso l’utenza, favorisce la tracciabilità e riduce gli oneri amministrativi. È opportuno che il Comune si avvalga di piattaforme interoperabili con il portale “Impresa in un giorno”, ovvero sistemi informatici integrati che consentano la gestione unificata delle pratiche anche da parte degli enti terzi coinvolti (ASL, VVFF, ARPA).

In un contesto normativo in costante evoluzione, l’adozione di un modello di governance integrato e digitalizzato delle manifestazioni temporanee consente agli Enti locali di contemperare le esigenze partecipative delle comunità con gli imprescindibili obblighi di legalità, prevenzione e vigilanza.

--> Per approfondire alcuni aspetti:

• consulta l'approfondimento Manifestazioni pubbliche all’aperto e limiti alle immissioni rumorose dell'Avvocato Simonetta Cipriani:
• consulta l'approfondimento Movida: il Comune deve adottare misure idonee a contenere l’inquinamento acustico dell'Avvocato Simonetta Cipriani;
• consulta l'approfondimento L’ordinanza del Sindaco per contenere il fenomeno “movida” del Dottor Eugenio De Carlo;
• consulta l'approfondimento I proventi sanzionatori dalla violazione alle norme di prevenzione dell’inquinamento acustico del Dottor Giuseppe Napolitano;
• consulta l'approfondimento Ordinanze comunali in materia di inquinamento acustico del Dottor Gaetano Alborino;
• consulta l'approfondimento Sagre, fiere e feste di paese - PARTE 1 del Dottor Giovanni Suppa.