La gestione delle richieste di accesso documentale presentate all'ufficio tecnico comunale

Anche l’ufficio tecnico comunale può essere destinatario di una richiesta di accesso documentale: di conseguenza, risulta essenziale individuare i criteri da applicare per valutarne l’assentibilità o meno.

A tale scopo, si offre un veloce vademecum, alla luce delle norme applicabili, delle indicazioni giurisprudenziali, arricchito da alcuni casi concreti risolti.

Il diritto di accesso documentale: la norma di riferimento

L’art. 22, comma 2, della Legge n. 241/1990 stabilisce che il diritto di accesso ai documenti amministrativi, stanti le finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale dell’attività amministrativa, al fine di favorire la partecipazione e assicurare l’imparzialità e la trasparenza dell’attività stessa (1).

Invero, “ai sensi dell’art. 24, comma 7, della L. n. 241/90, deve essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici, senza che da parte dell’Amministrazione possa legittimamente sindacarsi la fondatezza ovvero la pertinenza delle azioni che l’interessato intenda intraprendere sicché, sotto tale profilo, è sufficiente che l’istante fornisca elementi idonei a dimostrare in maniera chiara e concreta la sussistenza di un tale astratto interesse” (2).

L’interesse giuridicamente rilevante del soggetto che richiede l’accesso non deve necessariamente consistere in un interesse legittimo o in un diritto soggettivo, considerato che la legittimazione all’accesso non può essere valutata facendo riferimento alla legittimazione della pretesa sostanziale sottostante, ma ha consistenza autonoma, indifferente allo scopo ultimo per cui viene esercitata (3).

Il legislatore ha espressamente stabilito che, ai sensi dell’art. 22 della Legge n. 241/1990, possono costituire oggetto di accesso tutti gli atti o documenti formati e detenuti da una pubblica Amministrazione, ponendo a carico della stessa “un mero dovere di dare” o consentirne l’accesso (4).

I quattro elementi da verificare

Come anticipato, la legittimazione alla presentazione dell’istanza di accesso deve essere riconosciuta in capo ai soggetti privati titolari di un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso. 

Con l’ausilio della giurisprudenza (5), vediamo come valutare tale interesse.

In primo luogo, deve essere diretto, ossia deve essere ascrivibile in capo alla sfera individuale e personale del soggetto richiedente, dovendosi, con ciò, escludere una legittimazione generale e indifferenziata.

In secondo luogo, deve essere concreto, in quanto specificamente finalizzato, in prospettiva conoscitiva, alla acquisizione di documenti suscettibili di produrre effetti giuridici nella sfera giuridica del richiedente (ad esempio, utili a comprovare un suo diritto), palesandosi immeritevole di tutela un’istanza finalizzata ad un "controllo generalizzato dell'operato delle pubbliche amministrazioni" (6).

 In terzo luogo, deve essere attuale, ossia presente nell’immediatezza e non meramente prospettico od eventuale, avuto riguardo alla attitudine della auspicata acquisizione informativa o conoscitiva ad incidere, anche in termini di concreta potenzialità, sulle personali scelte esistenziali o relazionali e sulla acquisizione, conservazione o gestione di rilevanti beni della vita. 

Infine, deve essere strumentale, avuto riguardo sia, sul piano soggettivo, alla necessaria correlazione con situazioni soggettive meritevoli di protezione alla luce dei vigenti valori ordinamentali, sia, sul piano oggettivo, alla specifica connessione con il documento materialmente idoneo a veicolare le informazioni (si pensi ad un documento che potrà essere utilizzato in un contenzioso); di conseguenza, non sono ammissibili iniziative ispirate da mero intento emulativo e/o finalizzate alla raccolta, elaborazione o trasformazione di dati conoscitivi destrutturati e non incorporati in "documenti".

L’esistenza delle suddette caratteristiche dell’interesse deve essere desumibile dal contenuto dell’istanza e dall’eventuale allegata documentazione(7) ed il responsabile dell’ufficio tecnico è chiamato alla relativa valutazione e, motivatamente, ad accogliere o negare l’accesso.

Il bilanciamento degli interessi in gioco

Dal tenore dell’art. 24, comma 7, della Lege n. 241/1990 traspare che, ai fini del bilanciamento tra diritto di accesso difensivo (preordinato all’esercizio del diritto alla tutela giurisdizionale in senso lato) e tutela della riservatezza, trova applicazione il criterio generale della “necessità” ai fini della “cura” e della “difesa” di un proprio interesse giuridico, ritenuto dal legislatore tendenzialmente prevalente sulla tutela della riservatezza, a condizione del riscontro della sussistenza dei surrichiamati presupposti generali dell’accesso difensivo (8).

Tale parametro, che afferisce al legame fra gli atti oggetto di accesso e la possibilità di una tutela giurisdizionale, va accertato sulla base di un giudizio prognostico ex ante, sulla base del tenore dell’istanza ostensiva e degli elementi ivi addotti, valutando se i primi rappresentino effettivamente “mezzo utile” per la difesa dell’interesse giuridicamente rilevante, senza giudizi sull’effettiva utilità rispetto alla tutela del bene della vita o valutazioni sul modo in cui l’istante intenda utilizzare la documentazione richiesta (9).

Casistica

Applicando i suesposti principi, è stata riconosciuta accoglibile la domanda di accesso:

• ad un’istanza di condono presentata dal precedente proprietario, da esibire in un contenzioso fra le parti (10);
• ad una pratica edilizia riguardante l’immobile confinante, al fine di appurare il rispetto della disciplina edilizia relativa alle distanze legali tra fabbricati (11);
• ai verbali correlati ad un preavviso di annullamento di una CILA in sanatoria, trattandosi di documenti funzionali alla cura e alla difesa degli interessi giuridici del destinatario (12);
• alle istanze di condono di un condomino, da parte di altro condomino (13), considerato che da tale posizione di proprietario confinante e condomino deriva in capo al richiedente un interesse qualificato alla conoscenza degli atti richiesti, necessaria per verificare la legittimità - sotto il profilo edilizio, urbanistico e paesaggistico - delle opere realizzate nella limitrofa proprietà dell’altro condomino ed è evidentemente funzionale alla tutela di altra, diversa, situazione giuridica, afferente al diritto di proprietà del ricorrente (art. 42 Cost.) e ciò anche in riferimento ai diritti spettanti sulle parti comuni del condominio, onde poterne godere appieno senza interferenze e aggravi indebiti, vieppiù trattandosi di beni situati in zona paesaggisticamente tutelata;
• alla relazione di sopralluogo su un preteso abuso edilizio effettuata dalla Polizia Municipale (14), trattandosi di documento che costituisce il frutto di attività svolta dalla P.A. nell’esercizio delle proprie funzioni istituzionali di vigilanza sul rispetto delle norme urbanistiche ed edilizie come previste dal DPR n. 380/01 e, pertanto, non vi sono preclusioni al diritto di accesso, in quanto tale atto rientra nella fattispecie dei "documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici", di cui al comma 7 dell'art. 24 della Legge n. 241/1990 (fatta salva l’ipotesi di sequestro da parte dell’A.G.);
• al verbale di consegna delle aree oggetto di una convenzione di lottizzazione da parte del privato che sottoscrive una convenzione di lottizzazione con il Comune (15), per l’esercizio dei propri diritti di parte contrattuale, sia nel senso di poter aspirare ad ottenere ulteriori facoltà edificatorie in relazione all’area della lottizzazione, sia per esperire azioni volte al ristoro dei danni eventualmente subiti dal comportamento del Comune;
• agli atti relativi al procedimento di accertamento di abusi edilizi da parte del destinatario (16), nella disponibilità dell’Amministrazione (solo l’eventuale sequestro penale dei documenti contenenti detti atti amministrativi potrebbe giustificarne la sottrazione al diritto d’accesso).

Accesso documentale presentato dal difensore del richiedente senza allegazione della procura

Per consolidata giurisprudenza, allorché l’istanza di accesso documentale sia inoltrata dal difensore o comunque da un soggetto diverso dall’interessato (e ovviamente non sia sottoscritta anche da quest’ultimo), è onere del presentatore dimostrare il proprio potere rappresentativo allegando all’istanza copia della delega o procura: è quanto evidenziato dal TAR Calabria, Reggio Calabria, nella sent. 13 febbraio 2024, n. 137.

In ogni caso, secondo la giurisprudenza (17), l’amministrazione rimasta silente a fronte di una istanza di accesso non può, in giudizio, difendere il proprio operato eccependo la mancata allegazione alla istanza della procura (o mandato). Più in generale la mancanza di allegazione della procura (o mandato) non esclude l’obbligo dell’amministrazione di dare riscontro alla istanza di accesso, eventualmente previa regolarizzazione (cioè, dopo aver preventivamente richiesto al presentatore dell’istanza agente quale rappresentante di altro soggetto – nel caso di dubbio in ordine alla effettiva esistenza del potere rappresentativo – di dare giustificazione di quest’ultimo).

Il costo di riproduzione dei documenti oggetto di accesso

È legittima la richiesta di pagamento del costo di riproduzione degli atti e dei documenti richiesti, in coerenza con quanto stabilito dall’art. 25, comma 1 della Legge n. 241/1990 che, mentre sancisce la gratuità dell’accesso esercitato mediante il solo esame, subordina il rilascio di copia dell’atto al “rimborso del solo costo di riproduzione, salve le disposizioni vigenti in materia di bollo, nonché i diritti di ricerca e di visura”: è quanto affermato dal TAR Puglia, Bari, sez. III, nella sent. 13 maggio 2023, n. 767.

Nel caso specifico, a causa della mole dei documenti oggetto di accesso e del formato speciale di alcuni dei medesimi, l’ente pubblico aveva affidato il compito di riprodurre in copia gli stessi ad una copisteria di fiducia, ritenendo l’inadeguatezza di strumenti propri atti a procedere in house alla copia degli stessi; la conseguente richiesta di rimborso, avanzata dall’ente al privato che aveva presentato istanza di accesso, è stata ritenuta legittima da parte dei giudici baresi. 

Già in precedenza era stato affermato che “L’art. 25 l. n. 241 del 1990 consente soltanto il recupero delle spese di riproduzione (normalmente le fotocopie) dei documenti amministrativi, il che vincola l'amministrazione a commisurare l'importo alla quantità di copie richiesta, senza la possibilità di introdurre delle soglie minime. Occorre poi tenere in considerazione i criteri di ragionevolezza e proporzionalità, e dunque la somma richiesta non potrà eccedere i prezzi medi praticati sul mercato, escluso ovviamente qualsiasi utile, non potendo l'amministrazione ricavare profitti dall'esercizio di un'attività istituzionale connessa al diritto di accesso” (18).

(1) TAR Lazio, Latina, sez. II, sent. 24 aprile 2025, n. 376; TAR Piemonte, sez. I, sent. 23 maggio 2014, n. 932; TAR Campania, Napoli, sez. VI, sent. 3 aprile 2013, n. 1713 e sent. 25 settembre 2020, n. 4019; Consiglio di Stato, sez. IV, sent. 15 maggio 2020, n. 3101.
(2) Consiglio di Stato, sez. IV, sent. 26 agosto 2014, n. 4286.
(3) Ex plurimis: Consiglio di Stato, sez. VI, sent. 18 settembre.09.2009 n. 5625; sez. V, sent. 27 ottobre 2006, n. 6440; TAR Lazio, Roma, sez. II, sent. 31 agosto 2010, n. 32089.
(4) Cfr., ex multis: Consiglio di Stato, sez. III, sent. 23 febbraio 2023, n. 1884.
(5) Consiglio di Stato, sez. V, sent. 2 ottobre 2019, n. 6603; TAR Lombardia, Milano, sez. III, sent. 30 giugno 2022, n. 1533.
(6) Cfr. art. 24, comma 3, della Legge n. 241/1990.
(7) TAR Lazio, Roma, sez. II quater, sent. 15 aprile 2023, n. 6485: “la volontà del legislatore è di esigere che le finalità dell’accesso siano dedotte e rappresentate dalla parte in modo puntuale e specifico nell’istanza di ostensione, e suffragate da idonea documentazione, al fine di appurare l’esistenza di tale nesso in maniera diretta ed inequivoca.” 
(8) Cfr. Ad. Plen., sent. n. 19/2020.
(9) Cfr., ex multis, Consiglio di Stato, sez. VI, sent. 7 marzo 2022; sez. V, sent. 3 agosto 2021, n. 5712; TAR Lombardia, Milano, sez. III, sent. 20 marzo 2020, n. 533.
(10) TAR Lazio, Latina, sez. II, sent. 11 ottobre 2024, n. 624. Secondo i giudici, il gestore di un campeggio che ha presentato un’istanza di condono può avere accesso ad altra precedente pratica di condono precedentemente presentata dal privato suo dante causa, collegata alla sua istanza, necessaria nell’ambito di alcuni contenziosi civili e penali pendenti e relativi alla regolarità edilizia dell’area del campeggio. Ed infatti: 
-gli atti richiesti rientrano nella nozione legislativa di “documento amministrativo” di cui agli artt. 22, comma 1, lettera d), della l. n. 241/1990 e 1, comma 1, lettera a), d.P.R. n. 445/2000 e si trovano nell’attuale disponibilità del Comune;
-sussiste in capo alla ricorrente un interesse qualificato, concreto, diretto, attuale e strumentale ad accedere alla documentazione da esso richiesta, ai sensi dell’art. 22, comma 1, lett. b), e dell’art. 24, comma 7, della l. n. 241/1990; e ciò tenuto conto che l’interessato è gestore del campeggio nonché presentatore di un’istanza di condono; che la documentazione è afferente a tale istanza e che pendevano contenziosi in sede penale e amministrativa involgenti la regolarità edilizia dell’area, nell’ambito dei quali la conoscenza dei documenti richiesti è funzionale a garantire l’esercizio del diritto di difesa dell’istante. 
-l’eventuale presenza nella documentazione di dati personali di altri soggetti non è conferente, ove si consideri la prevalenza dell’accesso difensivo sulle esigenze di riservatezza sancita dall’art. 24, comma 7 della l.n. 241/1990;
-l’interesse all’accesso è poi concreto, siccome finalizzato all’acquisizione di documenti la cui disponibilità è suscettibile di rivestire sicura rilevanza nella sfera giuridica della ricorrente;
-sussiste, altresì, l’attualità dell’interesse ostensivo, in quanto l’acquisizione della documentazione richiesta è funzionale a consentire l’esercizio del diritto di difesa in giudizio della ricorrente non solo nei contenziosi pendenti ma anche rispetto alle ulteriori iniziative di tutela giudiziale o stragiudiziale, che la stessa società potrebbe decidere di intraprendere, una volta acquisiti i documenti richiesti;
-l’interesse ostensivo è, infine, strumentale: e questo sia sul piano soggettivo, essendo evidente la sua correlazione con situazioni soggettive meritevoli di protezione alla luce dei vigenti valori ordinamentali, sia sul piano oggettivo, stante la sua specifica connessione con documenti materialmente idonei a veicolare informazioni utili per l’istante.
(11) TAR Lombardia, Milano, sez. II, sent. 4 giugno 2025, n. 1941.
(12) TAR Lazio, Latina, sez. II, sent. 24 aprile 2025, n. 376.
(13) TAR Campania, Napoli, sez. VI, sent. 6 maggio 2024, n. 2974.
(14) TAR Lazio, Latina, sez. II, sent. 2 novembre 2023, n. 767.
(15) TAR Campania, Napoli, sez. VI, sent. 10 agosto 2022, n. 5368
(16) TAR Abruzzo, L’Aquila, sent. 11 aprile 2024, n. 175.
(17) TAR Campania, Napoli, sez. VI, sent. 20 aprile 2022, n. 2696.
(18) TAR Toscana, sez. I, sent. 9 gennaio 2017, n. 11.