Concorso formale, concorso materiale e cumulo giuridico nel codice della strada; le novità dal 14 dicembre, compreso il “controllo in uscita”

Il necessario adattamento delle modalità di accertamento e dei connessi applicativi gestionali: regole, eccezioni alle regole e eccezioni alle eccezioni

Approfondimenti

di Napolitano Giuseppe
09 Dicembre 2024

La Legge 25 novembre 2024, n. 177, recante: “Interventi in materia di sicurezza stradale e delega al Governo per la revisione del codice della strada, di cui al decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285”, pubblicata nella G.U. n.280 del 29-11-2024, entrerà in vigore dal 14 dicembre prossimo.

Molteplici sono le novità portate da una norma composta da 36 articoli, ma in questa occasione ci concentreremo sulla modifica impressa all’articolo 198 del codice della strada per evidenziare come sarà necessario destrutturare alcune consapevolezze che possiedono attualmente gli operatori di polizia locale, in materia di concorso formale e materiale di violazioni, alla luce della rinnovata declinazione delle regole di ingaggio del cumulo giuridico di sanzioni.

CONCORSO FORMALE - CONCORSO MATERIALE
CUMULO MATERIALE - CUMULO GIURIDICO

Procediamo con ordine, cominciando con il chiarire cosa si intenda per concorso formale e concorso materiale di violazioni e cosa si intenda per cumulo materiale e cumulo giuridico di sanzioni.

Criterio di riferimento: la condotta umana
Concorso formale	L’azione o l’omissione commessa o consumata è unica, ma per effetto dell’esistenza di particolari condizioni dell’azione o per effetto della previsione di norme di condotta che si sovrappongono, con il compimento dell’azione unica (ma anche dell’omissione) si possono realizzare le seguenti fattispecie: si viola più volte la stessa norma (in questo caso si parla di concorso formale omogeneo); si violano diverse norme (in questo caso si parla di concorso eterogeneo).
Concorso materiale	Le azioni o le omissioni commesse o consumate sono plurime, magari concatenate tra loro, ma si tratta di azioni o omissioni distinte tra loro, che implicano la violazione di diverse norme di legge o la violazione ripetuta della stessa norma di legge.

Criterio di riferimento: le sanzioni da infliggere
Cumulo materiale	Il cumulo materiale delle sanzioni è la somma aritmetica delle sanzioni che riguardano tutte le violazioni commesse.
Cumulo giuridico	Il cumulo giuridico delle sanzioni è un espediente costruito dalla Legge per evitare che, di solito per i casi di concorso formale, ma anche per alcuni casi di concorso materiale, il trasgressore venga sanzionato troppo severamente; pertanto si realizzano meccanismi di calcolo sanzionatorio tali da ridurre il peso complessivo della punizione che verrebbe inflitta applicando il cumulo materiale.

GLI ARTICOLI 198 E 198 BIS DEL CODICE DELLA STRADA

Fatta questa elementare e sommaria esemplificazione, andiamo a vedere come questa materia è regolata dal Codice della Strada.
Nel Codice della Strada esistono due norme che si occupano della materia del “concorso formale e materiale di violazioni” commesso dagli utenti della strada: parliamo degli articoli 198 e 198 bis.

Per comodità, ne facciamo un rapido sunto:

l’articolo 198 del Codice, nella versione che resterà vigente fino al 14 dicembre prossimo, riproduce la regola aurea del cumulo giuridico sanzionatorio in relazione alla unicità dell’azione che possa essere lesiva di più violazioni della stessa norma o di più violazioni diverse (quindi in caso di concorso formale omogeneo ed eterogeneo). In questo contesto con il comma 2, da sempre vi è un irrigidimento della regola del cumulo giuridico, in favore del più severo cumulo materiale, quanto le casistiche di concorso (omogeneo o eterogeneo che sia) si consumino nell'ambito delle aree pedonali urbane e nelle zone a traffico limitato, con riguardo ai divieti di accesso e agli altri singoli obblighi e divieti o limitazioni.
L’articolo 198 bis, introdotto con il D.L. 16 giugno 2022, n. 68 (convertito con modificazioni dalla L. 5 agosto 2022, n. 108) si ripromette di disciplinare il caso del concorso materiale di violazioni omogenee, prevendendo -a determinate condizioni- la possibilità che per esse non si applichi il cumulo materiale di sanzioni per ciascuna delle violazioni omogenee commesse in tempi diversi, ma una sorta di cumulo giuridico; difatti, stando a questa norma, la violazione, anche in tempi diversi, della medesima norma relativa alla circolazione di un veicolo non avente i requisiti tecnici o amministrativi richiesti dalla legge è considerata, con riguardo all’arco temporale di novanta giorni antecedenti alla prima sanzione notificata o contestata, come un'unica infrazione.

La Legge 25 novembre 2024, n. 177 modifica il testo dell’articolo 198 del codice della strada, nei seguenti termini:

Testo “a fronte” dell’articolo 198 del D.lgs 258/1992
Vigente fino al 13 dicembre 2024	Vigente dal 14 dicembre 2024
1. Salvo che sia diversamente stabilito dalla legge, chi con una azione od omissione viola diverse disposizioni che prevedono sanzioni amministrative pecuniarie, o commette più violazioni della stessa disposizione, soggiace alla sanzione prevista per la violazione più grave aumentata fino al triplo.	1. Salvo che sia diversamente stabilito dalla legge, chi con una azione od omissione viola diverse disposizioni, relativamente a un unico tratto stradale, compreso tra due intersezioni, o sezione stradale, che prevedono sanzioni amministrative pecuniarie, o commette più violazioni della stessa disposizione, soggiace alla sanzione prevista per la violazione più grave aumentata fino al triplo.
2. In deroga a quanto disposto nel comma 1, nell'ambito delle aree pedonali urbane e nelle zone a traffico limitato, il trasgressore ai divieti di accesso e agli altri singoli obblighi e divieti o limitazioni soggiace alle sanzioni previste per ogni singola violazione.	2. In deroga a quanto disposto nel comma 1, nell'ambito delle aree pedonali urbane e nelle zone a traffico limitato, il trasgressore ai divieti di accesso e agli altri singoli obblighi e divieti o limitazioni soggiace alle sanzioni previste per ogni singola violazione.
	2-bis. Fuori dei casi di cui all'articolo 198-bis, quando più violazioni delle medesime disposizioni degli articoli 6 e 7 sono accertate, senza contestazione immediata, nella stessa zona a traffico limitato, nella stessa area pedonale urbana ovvero sul medesimo tratto di strada soggetto a una stessa limitazione o a uno stesso divieto, attraverso dispositivi di controllo da remoto delle violazioni di cui all’articolo 201, si applica una sola sanzione per ciascun giorno di calendario, anche nel caso in cui siano previste limitazioni del traffico solo in determinate fasce orarie nella medesima giornata, nonché nel caso in cui una fascia oraria di vigenza termini il giorno successivo.
	2-ter. Il controllo in uscita con i dispositivi di cui all’articolo 201, comma 1-bis, lettera g), nel caso di divieti e limitazioni variabili nel tempo, può essere attivato solo in condizioni di regolare circolazione all'interno degli ambiti controllati e in ogni caso deve essere disattivato qualora eventi eccezionali e straordinari determinino l’involontaria permanenza dei veicoli all’interno dei predetti ambiti a causa di imprevedibili rallentamenti dei flussi di traffico. Nel caso di controllo del tempo di permanenza si applica una tolleranza pari al 10 per cento del tempo di permanenza consentito.

Inoltre, la Legge 25 novembre 2024, n. 177 modifica il testo dell’articolo 142 del codice della strada introducendo un nuovo comma 6 ter:

Nuovo comma 6 ter dell’articolo 142

6-ter. Nei casi di accertamento, con le modalità di cui ai commi 6 e 6-bis, di più violazioni dei commi 7, 8, 9 o 9-bis del presente articolo, commesse dallo stesso veicolo in tratti stradali ricadenti nella sfera di competenza del medesimo ente e in un periodo di tempo sino ad un’ora, si applicano le sanzioni amministrative previste per la violazione più grave aumentate di un terzo, se più favorevoli. Il periodo di tempo di cui al primo periodo decorre dal momento in cui è stata commessa la violazione accertata per prima. Si osservano, in quanto compatibili, le disposizioni dell’articolo 198-bis.

In premessa, dobbiamo osservare come questo intervento legislativo sia disomogeneo e foriero di notevoli complicazioni. Sicuramente, per l’evidenza della complessità applicativa, dovranno essere adattati gli applicativi informatici in uso alle Polizia Locali, in quanto in mancanza di una serie di “alert” e algoritmi di calcolo, sarà complesso gestire analogicamente queste tematiche, specie se il Corpo di Polizia Locale accerti violazioni con strumenti automatici di rilevazione in materia di: velocità, zone a traffico limitato, corsie e aree di sosta in ambito aeroportuale.

Sempre cercando di fare la massima chiarezza, cominciamo con il precisare che, con la modifica del comma 1 dell’articolo 198 il Legislatore ha tentato, con una formula tesa a definire una sorta di spazio fisico stradale (unico tratto stradale, compreso tra due intersezioni, o sezione stradale), di stabilire quale debba essere il parametro legale di considerazione dell’unicità dell’azione o omissione. Il criterio ermeneutico passa dalla considerazione in sé dell’azione o dell’omissione, allo spazio fisico nel quale si sviluppa la condotta. In buona sostanza, pare che il legislatore voglia dirci che, tutto quello che lo stesso conducente realizza in un unico tratto stradale, compreso tra due intersezioni, o sezione stradale, può meritare l’applicazione del beneficio del cumulo giuridico.

REGOLA ED ECCEZIONI IN SEQUENZA

La regola generale

Quindi, il comma 1 dell’articolo 198 esprime la regola generale dell’applicabilità del cumulo giuridico, con la specifica che -piuttosto che dover guardare alla condotta, per comprendere se sia unitaria o multipla- al fine dell’identificazione dell’unicità, si deve aver riguardo al particolare spazio stradale in cui si rilevano le violazioni plurime: unico tratto stradale, compreso tra due intersezioni, o sezione stradale.

Le eccezioni alla regola generale

1. Eccezione per materia: la velocità

Alla regola del comma 1 dell’articolo 198 bis (che assume come riferimento: un unico tratto stradale, compreso tra due intersezioni, o sezione stradale) fa eccezione l’accertamento della velocità mediante strumenti automatici di rilevazione. Il comma 6-ter esprime un criterio di maggior favore, estendendo -per il caso di più violazioni dei commi 7, 8, 9 o 9-bis dell’articolo 142- l’area di gravitazione del cumulo giuridico, operante per le violazioni commesse dallo stesso veicolo in tratti stradali ricadenti nella sfera di competenza del medesimo ente e in un periodo di tempo sino ad un’ora. Invero, in questo caso, il Legislatore, lungi dal considerare la condotta unica (ad avviso di chi scrive erroneamente) implicitamente la considera “plurima”; questa considerazione la ricaviamo dalla lettura dello stesso comma 6 ter dell’articolo 142 del Codice nella parte in cui, per l’applicazione del cumulo giuridico, (cfr.: “si applicano le sanzioni amministrative previste per la violazione più grave aumentate di un terzo, se più favorevoli”), rinvia, in quanto compatibili, alle disposizioni dell’articolo 198-bis. Questo rinvio complica molto l’applicazione pratica della norma. Senza che lo stesso venisse posto, sarebbe stato sufficiente modificare l’applicativo informatico che rileva e computa le violazioni all’articolo 142 del Codice. Ponendo come “filtro” il periodo di un’ora si sarebbe potuto comodamente rinviare al comma 2 bis dell’articolo 198, invece che all’articolo 198 bis. Invece il Legislatore sceglie la strada dell’articolo 198 bis; questo implica che:

si devono notificare tutte le violazioni commesse dallo stesso veicolo in tratti stradali ricadenti nella sfera di competenza del medesimo ente e in un periodo di tempo sino ad un’ora;
deve essere il destinatario delle notifiche a proporre istanza di archiviazione per i verbali che si considerano assorbiti in base al criterio posto dall’articolo 198 bis comma 2, riferito al periodo di un’ora, dopo che ha pagato le spese di notifica di tutti i verbali e la violazione più grave aumentata di un terzo, se più favorevole;
l'archiviazione è disposta dal responsabile dell'ufficio o del comando da cui dipende chi ha accertato la violazione ed ha controllato la correttezza dei pagamenti.

Ad onor del vero, oltre che essere un’eccezione all’eccezione, la norma sembra essere di eccessivo favore rispetto al dichiarato rigore per chi commette condotte pericolose per la sicurezza delle persone. Se un conducente di un veicolo corre forsennatamente lungo un’autostrada per un periodo di un’ora e viene sanzionato da -ad esempio- quattro misuratori di velocità per media di tratta, è forse giusto che in luogo di dover pagare quattro sanzioni ne paghi solo una, aumentata solo di un terzo? In pratica, il trasgressore che richiederà il beneficio avrà solo perso, l’effetto della scontistica del 30% (con qualche approssimazione) se verserà la somma aumentata di un terzo nei 5 giorni. In tal senso, almeno la conservazione della “triplicazione sanzionatoria” dell’articolo 198 bis sarebbe stata preferibile.

2. Eccezione per porzione di territorio: ZTL e APU

Come è poi noto, da sempre, la regola del “cumulo giuridico” viene esclusa nell'ambito delle aree pedonali urbane e nelle zone a traffico limitato. In questi casi, il trasgressore ai divieti di accesso e agli altri singoli obblighi e divieti o limitazioni soggiace alle sanzioni previste per ogni singola violazione. Come vedremo tra poco, questa norma è rimasta virtualmente in piedi solo per casi rarissimi (esempio, contestazione immediata delle violazioni omogenee o rilevazione di violazioni eterogenee), atteso che la previsione del comma 2 bis l’ha, nella sostanza, quasi completamente posta fuori gioco.

Le eccezioni alle eccezioni per porzione di territorio: ZTL e APU

Ma il comma 2 bis fa eccezione all’eccezione qua sopra indicata, prevedendo speciali condizioni di ammissibilità del cumulo giuridico nelle ZTL ed APU.

Come è noto, con altra norma (1) della Legge 177/2024, ai sensi dell’articolo 6 del Codice, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano, e gli enti proprietari e gestori delle infrastrutture stradali interessate, per quanto di competenza, possono istituire zone a traffico limitato territoriali, per il cui controllo possono essere installati sistemi di controllo automatico degli accessi, di cui all’articolo 201, comma 1-bis, lettera g (2)). Inoltre, da sempre i Comuni, ai sensi del comma 9 dell’articolo 7 del Codice, con deliberazione della Giunta, provvedono a delimitare le aree pedonali e le zone a traffico limitato tenendo conto degli effetti del traffico sulla sicurezza della circolazione, sulla salute, sull'ordine pubblico, sul patrimonio ambientale e culturale e sul territorio, anche eventualmente subordinando l'ingresso o la circolazione dei veicoli a motore, all'interno delle zone a traffico limitato, al pagamento di una somma ed assoggettando il controllo di tali spazi con i dispositivi di cui all’articolo 201, comma 1-bis, lettera g).

In questi casi, la regola del cumulo materiale prevista dal comma 2 dell’articolo 198 (che è eccezione al comma 1) viene derogata nei seguenti termini:

quando non ci sia stata contestazione immediata;
le violazioni siano state commesse nella stessa zona a traffico limitato, nella stessa area pedonale urbana ovvero sul medesimo tratto di strada soggetto a una stessa limitazione o a uno stesso divieto;
la rilevazione delle violazioni sia avvenuta attraverso dispositivi di controllo da remoto delle violazioni di cui all’articolo 201; si applica una sola sanzione per ciascun giorno di calendario, anche nel caso in cui siano previste limitazioni del traffico solo in determinate fasce orarie nella medesima giornata, nonché nel caso in cui una fascia oraria di vigenza termini il giorno successivo.

In buona sostanza, se un veicolo, nella stessa giornata entra ed esce, ripetutamente dalla ZTL non essendovi autorizzato, anche se ci sono 100 rilevazioni, se ne deve accertare e notificare una soltanto.

Quindi, occorrerà riprogrammare gli applicativi informatici di rilevazione dei transiti e, nel percorso di interoperabilità con gli applicativi gestionali delle sanzioni amministrative, generare un “verbale cumulato” nel quale:

si racconti quanti sono stati i transiti rilevati con relativi orari;
si spieghi che il sistema di rilevazione è stato in grado di generare l’applicazione del beneficio considerato dall’articolo 2 bis del Codice della Strada;
si chieda il pagamento di una sola sanzione per tutte le violazioni consumate in un giorno di calendario.

Il Legislatore arriva, quindi, a conclusioni simili a quelle cui era arrivata la Corte di Cassazione civile, Sezione II, con ordinanza del 17-07-2024, n. 19680, allorquando aveva deciso che bene avesse fatto il giudice di merito a irrogare una sola sanzione, in luogo delle tante violazioni rilevate per transito non autorizzato in ZTL.

IL SANZIONAMENTO PER IL CONTROLLO IN USCITA

In conclusione, qualche parola merita il comma 2 ter, piazzato nell’articolo 198, sebbene abbia solo il ruolo di “norma di interpretazione autentica” e nulla di conferente riferisce rispetto al tema del concorso di violazioni e del cumulo sanzionatorio.

Qui occorre parlare del “controllo in uscita dalla ZTL”. Come è noto, l’articolo 7, comma 9 ter del Codice della Strada prevede che: “I comuni possono stabilire, all'interno di una determinata zona a traffico limitato, diversi tempi massimi di permanenza, tra l'ingresso e l'uscita, anche differenziati per categoria di veicoli o di utenti”.

Inoltre, dobbiamo ricordare che con la Legge 33/2012, al fine di gestire i flussi veicolari in entrata e in uscita negli aeroporti aperti al traffico civile, con ordinanza adottata ai sensi dell'articolo 5, comma 3, del codice della strada, possono istituirsi corsie o aree nelle quali è limitato l'accesso o la permanenza, tenendo conto delle specifiche caratteristiche infrastrutturali e del traffico dell'aeroporto. Le limitazioni all'accesso e al tempo di permanenza sono controllate mediante apparecchiature o dispositivi elettronici omologati ovvero approvati per il funzionamento in modo completamente automatico, ai sensi delle norme vigenti.

Orbene, la norma qui in esame detta una disciplina interpretativa autentica dei limiti entro cui si può procedere al controllo in uscita dalle aree in parola:
il controllo in uscita con i dispositivi di cui all’articolo 201, comma 1-bis, lettera g), nel caso di divieti e limitazioni variabili nel tempo, può essere attivato solo in condizioni di regolare circolazione all'interno degli ambiti controllati e in ogni caso deve essere disattivato qualora eventi eccezionali e straordinari determinino l’involontaria permanenza dei veicoli all’interno dei predetti ambiti a causa di imprevedibili rallentamenti dei flussi di traffico. Nel caso di controllo del tempo di permanenza si applica una tolleranza pari al 10 per cento del tempo di permanenza consentito.

Questo implicherà che:

si dovranno impostare meccanismi di tolleranza temporale proporzionati rispetto alla tempistica di permanenza ammessa e ciò dovrà essere verificabile attraverso la lettura del verbale con il quale sia stata notificata la violazione;
il sistema di rilevazione delle violazioni che prevede il controllo in uscita dovrà essere costantemente monitorato e sospeso quando ricorrano venti eccezionali e straordinari determinino l’involontaria permanenza dei veicoli all’interno dei predetti ambiti a causa di imprevedibili rallentamenti dei flussi di traffico.

(1) articolo 25, comma 1, lett. A;
(2) Dispositivi o apparecchiature di rilevamento approvate od omologate ai sensi di appositi regolamenti adottati con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti di concerto con il Ministro dell’interno. Con i medesimi regolamenti sono definite le condizioni per l'installazione e l'esercizio dei dispositivi di controllo, nonché per l’accesso alle banche dati necessarie per il loro funzionamento. Per l’accertamento delle violazioni, la documentazione fotografica prodotta costituisce atto di accertamento, ai sensi e per gli effetti dell'articolo 13 della legge 24 novembre 1981, n. 689, in ordine alla circostanza che al momento del rilevamento un determinato veicolo, munito di targa di immatricolazione, stava circolando sulla strada.