Le violazioni della stessa norma costituiscono reiterazione specifica del medesimo illecito amministrativo

La massima della Corte di Cassazione

Le violazioni, anche in tempi diversi, della medesima norma relativa alla circolazione di un veicolo non avente i requisiti amministrativi richiesti dalla legge devono essere considerate come un'unica infrazione in quanto in reiterazione specifica del medesimo illecito amministrativo, stante la sostanziale omogeneità degli illeciti perpetrati, e avuto riguardo alla natura dei fatti che le costituiscono e alle modalità della condotta.

La reiterazione delle violazioni 
L’art. 8-bis L. 689/1981 prevede che: 
“Salvo quanto previsto da speciali disposizioni di legge, si ha reiterazione quando, nei cinque anni successivi alla commissione di una violazione amministrativa, accertata con provvedimento esecutivo, lo stesso soggetto commette un'altra violazione della stessa indole. Si ha reiterazione anche quando più violazioni della stessa indole commesse nel quinquennio sono accertate con unico provvedimento esecutivo. 
Si considerano della stessa indole le violazioni della medesima disposizione e quelle di disposizioni diverse che, per la natura dei fatti che le costituiscono o per le modalità della condotta, presentano una sostanziale omogeneità o caratteri fondamentali comuni. 
La reiterazione è specifica se è violata la medesima disposizione. 
Le violazioni amministrative successive alla prima non sono valutate, ai fini della reiterazione, quando sono commesse in tempi ravvicinati e riconducibili ad una programmazione unitaria. 
La reiterazione determina gli effetti che la legge espressamente stabilisce. Essa non opera nel caso di pagamento in misura ridotta. 
Gli effetti conseguenti alla reiterazione possono essere sospesi fino a quando il provvedimento che accerta la violazione precedentemente commessa sia divenuto definitivo. La sospensione è disposta dall'autorità amministrativa competente, o in caso di opposizione dal giudice, quando possa derivare grave danno. 
Gli effetti della reiterazione cessano di diritto, in ogni caso, se il provvedimento che accerta la precedente violazione è annullato.”

Il caso 
Ricevuta la notifica di 58 verbali di violazione dell'art. 7 cc. 9 e 14 C.d.S., per aver circolato nella zona a traffico limitato sprovvista della prescritta autorizzazione nell’arco di due mesi, una signora proponeva separati ricorsi in opposizione, deducendo di essere incorsa in errore incolpevole, poiché convinta di essere ancora legittimata ad accedere alla ZTL, in quanto titolare del permesso concesso ai residenti in ordine al quale l'amministrazione comunale, nonostante il suo trasferimento in altro Comune, non aveva inviato alcuna comunicazione, né notificato alcuna precedente violazione.

Il Giudice di Pace, ritenuto sussistente l'errore - valorizzando, per un verso, l'irrilevanza della perdita di efficacia del permesso residenti, per altro verso, la consapevolezza che la figlia, residente nell'abitazione ancora di proprietà della madre, fosse nelle condizioni di ottenere il permesso di accesso ZTL - in parziale accoglimento dei ricorsi, annullava tutti i verbali tranne uno.

Il Tribunale, sull’appello proposto dal Comune:

• premessa l’inescusabilità dell'errore, in quanto nessuna norma impone all'amministrazione comunale l'obbligo di dare comunicazione della disabilitazione del permesso nel caso di decadenza accertata d'ufficio, restando, invece, obbligo del titolare comunicare agli uffici competenti il verificarsi di una delle cause che comportano il venir meno dei requisiti per il mantenimento del contrassegno;
• ritenuto, tuttavia, che non possono ritenersi assistite dell’elemento soggettivo (dolo o colpa) le violazioni, successive alla prima, che traggono origine dalla mancata riconsegna del permesso, ovvero dalla mancata richiesta di rilascio di un nuovo permesso a favore della figlia, e che risultano prive di quella coscienza e volontà di porsi in contrasto con l'ordinamento richiesto dall’art. 3 L. 689/1981, come anche confermato dal fatto che dopo la notifica dei primi verbali il permesso è stato rinnovato;

confermava la sentenza di primo grado. 

Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione il Comune, lamentando violazione e falsa applicazione dell’art. 3 c. 2 L. 689/1981, per contrasto con i principi in tema di scusabilità dell'errore di fatto sulla condotta illecita, in quanto la mera tolleranza, o mancanza di controlli, non è idonea a configurare la buona fede del trasgressore e a escludere l'elemento soggettivo dell'illecito, nonché dell’art. 198 C.d.S., per erronea e illogica riconducibilità dell'aspetto colposo della pluralità di violazioni alla prima infrazione, commessa in forza di un'improbabile unificazione delle singole condotte, laddove la configurazione degli illeciti in concorso formale, risulta esclusa per le violazioni in tema di ZTL.

La motivazione della Cassazione
La Corte premette che, nel caso di specie, non si verte nell’ambito di applicazione del concorso formale - escluso dall’art. 198 c. 2 C.d.S. - il quale richiede l'unicità dell'azione (od omissione) produttiva della pluralità di violazioni. 

Le violazioni, in tempi diversi, del medesimo art. 7 c. 9 C.d.S., per mancanza del permesso di accesso a ZTL, devono, invece, essere considerate come un'unica infrazione in quanto reiterazioni del medesimo illecito amministrativo (c.d. reiterazione specifica), ai sensi dell’art. 8-bis L. 689/1981 - vigente all’epoca dei fatti, visto che l’art. 198-bis C.d.S., avente analogo contenuto è entrato in vigore successivamente - stante la sostanziale omogeneità degli illeciti, avuto riguardo alla natura dei fatti e alle modalità della condotta.

Infatti, secondo il citato art. 8-bis, Le violazioni amministrative successive alla prima non sono valutate, ai fini della reiterazione, quando sono commesse in tempi ravvicinati e riconducibili ad una programmazione unitaria.

Sulla base di tali osservazioni, la Sezione, nel confermare la soluzione adottata dal giudice di secondo grado, che ha ritenuto valido ed efficace un unico verbale di contestazione, ha operato la correzione della sentenza impugnata nel senso che non si tratta di escludere l’elemento soggettivo del trasgressore con riferimento alle violazioni successive, quanto piuttosto di elidere la valutazione delle violazioni amministrative successive alla prima.
In conclusione, affermato il relativo principio di diritto, la Corte, ha rigettato il ricorso.

Osservazioni 
Preso atto del principio di diritto affermato dalla Cassazione, pare opportuno ricostruire la portata della previsione di cui all’art. 8-bis L. 689/1981.  
L’istituto della reiterazione delle violazioni, introdotto dall’art. 94 D.Lgs. 30/12/1999 n. 507, recante Depenalizzazione dei reati minori e riforma del sistema sanzionatorio, disciplina il fenomeno della ricaduta nell’illecito amministrativo.

Due sono le forme di reiterazione previste:

• quando nei 5 anni successivi alla commissione di una violazione amministrativa, accertata con provvedimento esecutivo, si commetta un’altra violazione della stessa indole (reiterazione infraquinquennale);
• quando più violazioni della medesima indole, commesse nel quinquennio, siano accertate con unico provvedimento esecutivo - reiterazione specifica infraquinquennale. 

Per aversi reiterazione non basta, quindi, aver già commesso una precedente violazione, ma occorre che questa sia già stata accertata con provvedimento esecutivo. 

Ne deriva che, per quanto attiene il Codice della Strada, la reiterazione spiegherà i suoi effetti se la precedente violazione sia stata accertata con:

• verbale divenuto titolo esecutivo, perché non pagato, né impugnato (art. 203 c. 3 C.d.S.);
• ordinanza-ingiunzione, emessa dal Prefetto a seguito di ricorso amministrativo non accolto, divenuta titolo esecutivo, perché non pagata né impugnata in sede giurisdizionale entro 30 giorni dalla notifica (art. 204 c. 3 C.d.S);
• verbale che, sebbene impugnato con ricorso giurisdizionale diretto, abbia portato a una sentenza definitiva di condanna;
• verbale che, a seguito di connessione oggettiva con un reato (art. 221 C.d.S.) abbia portato a una sentenza definitiva di condanna emessa dal giudice penale.

L’istituto determina gli effetti espressamente previsti da ogni singola norma sanzionatoria, che potranno essere resi inoperanti nel caso di pagamento in misura ridotta, ove consentita. 

Per quanto qui rileva, la reiterazione comporta l’applicazione di una sanzione accessoria definitiva, quale la confisca amministrativa del veicolo, espressamente prevista per la violazione degli artt. 100 c. 15, 116 c. 17, 168 c. 8-bis, 176 c. 22, 216 c. 6, 217 c.  6, 218 c. 6 C.d.S.

La reiterazione non opera, invece, quando le violazioni successive siano commesse in tempi così ravvicinati, da poter essere ricondotti ad una “programmazione unitaria” - in tale ipotesi potrebbe rinvenirsi una sorta di illecito continuato, di penalistica memoria.

La disciplina della reiterazione costituisce, in sostanza, un effetto amministrativo dell’irrogazione della sanzione, come indice della inclinazione e abitualità del soggetto alla trasgressione.

La clausola di salvaguardia contenuta nell’incipit dell’art. 8-bis - «salvo quanto previsto da speciali disposizioni di legge» - fa sopravvivere tutte quelle ipotesi di reiterazione, già presenti nella normativa di settore, che ricollegano inasprimenti sanzionatori alla ripetuta commissione di taluni illeciti. Si pensi agli artt. 97 c. 14, 142 c. 12, 145 c. 11, 147 c. 6, 148 c. 15, 149 c. 5, 150 c. 5, C.d.S. che prevedono delle ipotesi di «reiterazione specifica speciale infrabiennale».

Il citato art. 198-bis C.d.S. - introdotto dal recente D.L. 16/6/2022 n. 68, in sede di conversione con modifiche dalla L. 5/8/2022 n. 108 - invece, nel richiamare la violazione di una norma relativa alla circolazione di un veicolo non avente i requisiti amministrativi, sembra far riferimento ai soli presupposti giuridici per l’idoneità alla circolazione (mancanza di revisione o di copertura assicurativa).

Articolo dell'Avv. Fabio Piccioni