La riscossione delle sanzioni amministrative: la procedura tramite ruolo

La cartella di pagamento è un atto amministrativo formale attraverso il quale un ente creditore, tramite l'Agente della Riscossione, richiede il pagamento di somme dovute a titolo di sanzioni amministrative non pagate per intero o parzialmente. Queste sanzioni possono derivare da violazioni del Codice della Strada o da altre infrazioni amministrative. La cartella di pagamento assolve la duplice funzione di notifica del titolo esecutivo e di intimazione di pagamento, permettendo all'ente creditore di procedere con azioni esecutive per il recupero delle somme dovute e non versate.

Il sistema di riscossione è articolato in due fasi. Nella prima, l’ente creditore (che deve formare il ruolo) accerta che il credito sia esigibile e procede a formare il ruolo stesso (ovvero individua i crediti vantati dalla Pubblica Amministrazione e specifica i soggetti nei cui confronti deve iniziarsi la procedura di esecuzione forzata) mentre, nella seconda, affida per la riscossione, il citato ruolo, a un soggetto terzo (Agenzia delle entrate-Riscossione ex Equitalia Spa). La trasmissione dei dati si attua mediante un flusso informatico e si presenta sotto forma di elenco tabulato meccanografico in cui sono presenti i soggetti debitori (individuati tramite il codice fiscale) e l’ammontare dovuto, specificatamente suddiviso. Il ruolo (titolo collettivo riferito a più debitori) deve necessariamente essere formato entro il termine prescrizionale quinquennale, fatti salvi i termini di interruzione della prescrizione previsti dalle norme del Codice Civile e richiamati dall’articolo 28 della Legge 689/81. L’incaricato della riscossione provvederà, dopo i dovuti controlli, a notificare (secondo la procedura degli atti giudiziari) una cartella di pagamento nei confronti del trasgressore inadempiente che dovrà procedere ad estinguere il proprio debito entro sessanta giorni dalla notifica della cartella stessa. Il ruolo deve essere redatto esclusivamente sulla base di un titolo esecutivo (verbale del Codice della Strada, ordinanza-ingiunzione o sentenza del Giudice di Pace dopo che sono divenuti non più impugnabili e, quindi, definitivi).

Condizioni e presupposti per l'iscrizione a ruolo
L’iscrizione a ruolo di una sanzione amministrativa avviene quando il debitore non ha adempiuto correttamente al pagamento nei termini previsti. Le condizioni necessarie per l’iscrizione a ruolo sono:

1. Definitività del titolo: la sanzione deve essere divenuta definitiva, ossia non più impugnabile avanti alle Autorità preposte.
2. Notifica del titolo: la violazione deve esser stata regolarmente notificata, mediante la procedura degli atti giudiziari, nei confronti dell’interessato e/o di eventuali obbligati in solido.
3. Mancato pagamento spontaneo: il debitore non deve aver effettuato il pagamento corretto entro i termini indicati nell’atto prodromico all’emissione della cartella.
4. Emissione del ruolo: l’ente creditore deve emettere un ruolo, ossia un elenco di debitori e somme dovute, che viene inviato all'Agente della Riscossione.

Il calcolo degli importi dovuti segue i principi contenuti nella Legge 689/81, tenendo conto della sanzione principale, degli interessi e delle spese di procedura. Le spese di notifica e quelle relative alla procedura esecutiva vengono aggiunte all'importo complessivo dovuto.
E' comunque bene evidenziare il contenuto dell’articolo 27 della citata Legge: “Salvo quanto disposto nell'ultimo comma dell'articolo 22, decorso inutilmente il termine fissato per il pagamento, l'autorità che ha emesso l'ordinanza-ingiunzione procede alla riscossione delle somme dovute in base alle norme previste per la esazione delle imposte dirette, trasmettendo il ruolo all'intendenza di finanza che lo dà in carico all'esattore per la riscossione in unica soluzione, senza l'obbligo del non riscosso come riscosso. È competente l'intendenza di finanza del luogo ove ha sede l'autorità che ha emesso l'ordinanza-ingiunzione. Gli esattori, dopo aver trattenuto l'aggio nella misura ridotta del 50 per cento rispetto a quella ordinaria e comunque non superiore al 2 per cento delle somme riscosse, effettuano il versamento delle somme medesime ai destinatari dei proventi. Le regioni possono avvalersi anche delle procedure previste per la riscossione delle proprie entrate. Se la somma è dovuta in virtù di una sentenza o di un decreto penale di condanna ai sensi dell'articolo 24, si procede alla riscossione con l'osservanza delle norme sul recupero delle spese processuali. Salvo quanto previsto nell'articolo 26, in caso di ritardo nel pagamento la somma dovuta è maggiorata di un decimo per ogni semestre a decorrere da quello in cui la sanzione è divenuta esigibile e fino a quello in cui il ruolo è trasmesso all'esattore. La maggiorazione assorbe gli interessi eventualmente previsti dalle disposizioni vigenti. Le disposizioni relative alla competenza dell'esattore si applicano fino alla riforma del sistema di riscossione delle imposte dirette”.

Una volta predisposto materialmente, il ruolo esattoriale è approvato e reso esecutivo con la sottoscrizione del responsabile dell'ufficio competente alla sua formazione ("visto di esecutorietà"). A questo punto, il ruolo (validamente formato) viene trasmesso all’esattore a cura della stessa Amministrazione che lo ha formato affinché si dia corso alla procedura di riscossione coattiva. Dal 01.07.1999 i ruoli sono compilati elettronicamente e la firma di esecutività è apposta con modalità digitali. La trasmissione e la consegna del ruolo si considera avvenuta contestualmente all’apposizione della firma digitale di esecutività.

Contenuto della cartella di pagamento
Il contenuto minimo della cartella di pagamento è costituito dagli elementi che, ai sensi dell'articolo 1, commi 1 e 2 del decreto ministeriale n. 321/1999 devono essere elencati nel ruolo ad eccezione della data di consegna del ruolo stesso al concessionario, del codice degli articoli di ruolo e dell'ambito. Pertanto, la cartella di pagamento deve contenere, ai sensi del citato DM n. 321 del 1999, i seguenti elementi essenziali:

1. Intestazione: indicazione dell'ente creditore e dell'Agente della Riscossione.
2. Dati del debitore: nome, cognome, indirizzo, codice fiscale.
3. Causale del debito: descrizione dettagliata della sanzione e indicazione della normativa di riferimento.
4. Importo dovuto: dettaglio delle somme, comprensive di sanzioni, interessi, maggiorazioni e spese.
5. Responsabile del procedimento: indicazione del responsabile del procedimento ai sensi della Legge 241/1990.
6. Termini di pagamento: indicazione dei termini entro i quali effettuare il pagamento.
7. Modalità di pagamento: dettaglio delle modalità per effettuare il pagamento.
8. Possibilità di ricorso: indicazione delle modalità e termini per presentare ricorso (al Giudice di Pace o a quello dell’esecuzione competenti per luogo e per valore).

La cartella deve essere sottoscritta dall'Agente della Riscossione e notificata al debitore secondo le modalità previste dal Codice di Procedura Civile.

Notificazione, termini di prescrizione e decadenza
La notificazione della cartella di pagamento deve avvenire entro il termine di prescrizione quinquennale dalla data della violazione (articolo 28 della Legge n. 689/81: "Il diritto a riscuotere le somme dovute per le violazioni indicate dalla presente legge si prescrive nel termine di cinque anni dal giorno in cui è stata commessa la violazione" e articolo 209 del Codice della Strada: “La prescrizione del diritto a riscuotere le somme dovute a titolo di sanzioni amministrative pecuniarie per violazioni previste dal presente codice è regolata dall’articolo 28 della Legge 24 novembre 198, n. 689”). La corretta notifica del verbale di accertamento (che necessariamente precede la cartella) interrompe il termine facendolo ripartire ex novo.

Per quanto attiene ai termini di decadenza, è bene evidenziare che dal 1° gennaio 2008, per le sanzioni amministrative relative a violazioni del Codice della strada, di spettanza comunale, la cartella deve essere notificata entro due anni dalla consegna del ruolo, a pena di decadenza. Ciò, in forza dell'articolo 1, comma 153, della Legge n. 244/2007 (finanziaria 2008), che ha modificato l'articolo 3 del decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248, per il quale: "A decorrere dal 1º gennaio 2008 gli agenti della riscossione non possono svolgere attività finalizzate al recupero di somme, di spettanza comunale, iscritte in ruoli relativi a sanzioni amministrative per violazioni del codice della strada di cui al decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, per i quali, alla data dell'acquisizione di cui al comma 7, la cartella di pagamento non era stata notificata entro due anni dalla consegna del ruolo".

E’ altrettanto opportuno notare che la norma fa riferimento alle sanzioni di spettanza comunale. Il termine di due anni, quindi, vale soltanto per le sanzioni amministrative elevate dalla Polizia Locale, e non per quelle elevate dalla Polizia Stradale, dai Carabinieri, dalla Polizia Provinciale e da altre autorità che non sono riconducibili o dipendenti dal Comune.

Per quanto attiene al periodo dell’ultima emergenza pandemica è bene rilevare che durante tutto l’arco temporale compreso tra l’8 marzo 2020 fino al 31 agosto 2021 tutta l’attività di riscossione facente capo all’Agenzia delle Entrate Riscossione è rimasta sospesa, ivi compresa l’attività di notificazione di nuove cartelle esattoriali e, conseguentemente, sono stati sospesi e prorogati i relativi termini di prescrizione. In ossequio alla normativa emanata in tale periodo, decorso il termine ultimo di sospensione, a partire dal 01 settembre 2021 l’Agenzia ha ripreso l’attività di riscossione e i procedimenti notificatori degli atti di sua competenza.

Prendendo in considerazione i verbali di accertamento asseritamente prescritti e l’indicata sospensione di cui ai decreti emergenziali ovvero dall’8 marzo 2020 fino al 31 agosto 2021, il termine quinquennale di prescrizione va considerato sospeso per tutto questo periodo.

Procedure di riscossione e azioni esecutive
Con l’istituzione dell’Agenzia delle Entrate-Riscossione, la procedura di riscossione delle sanzioni amministrative non pagate è stata assegnata a questo ente. Le fasi principali della procedura di riscossione includono:

1. Iscrizione a ruolo: la formazione del ruolo ai sensi dell'articolo 27 della Legge 689/81, che deve essere approvato con determinazione formale.
2. Emissione della cartella: sulla base del ruolo, l'Agente della Riscossione emette e notifica la cartella di pagamento.
3. Azioni esecutive: in caso di mancato pagamento, possono essere avviate azioni esecutive quali pignoramenti mobiliari, immobiliari o presso terzi. L’espropriazione forzata è preceduta dalla notifica dell’avviso di intimazione in tutti i casi in cui la notifica della cartella di pagamento sia avvenuta da più di un anno. Dalla data di notifica dell’avviso di intimazione il debitore ha 5 giorni di tempo per effettuare il versamento di quanto dovuto. Resta ferma la possibilità di chiedere la rateizzazione delle somme a debito o la sospensione legale della riscossione nei casi e nei termini previsti dalla legge. Per i debiti fino a mille euro non si procede alle azioni esecutive prima di 120 giorni dall’invio, mediante posta ordinaria, di una comunicazione contenente il dettaglio del debito.

Soggetti legittimati
I soggetti legittimati ad avvalersi del ruolo esattoriale per la riscossione delle sanzioni amministrative sono:

1. Enti locali: Comuni, Province, Regioni.
2. Autorità amministrative competenti: organi statali o parastatali con potere sanzionatorio.
3. Amministrazioni statali: ministeri e altre amministrazioni centrali.

In particolare, il Prefetto del luogo in cui è stata commessa la violazione è legittimato ad avvalersi del ruolo esattoriale, se i proventi spettano allo Stato, e se la violazione è stata accertata da un organo di Polizia appartenente allo Stato. Per le violazioni accertate dalla Polizia Locale o dagli ausiliari del traffico, la legittimazione spetta alla figura apicale comunale di riferimento (Comandante o Responsabile del Servizio).

Formazione giuridico-sostanziale del ruolo
Ai sensi dell'articolo 27 della Legge 689/81, la formazione del ruolo avviene con la redazione di un elenco contenente i nominativi dei debitori e gli importi dovuti. Esso riporta, per ciascun debitore, i seguenti dati:

• numero univoco a livello nazionale che lo identifica;
• codice fiscale del debitore e dell'eventuale obbligato in solido;
• data in cui il ruolo è reso esecutivo;
• riferimento all'atto da cui scaturisce (numero verbale, ordinanza, numero sentenza);
• la data dalla quale il verbale (o l'atto a cui si riferisce) è divenuto titolo esecutivo;
• sintetica motivazione della pretesa sanzionatorio;
• nominativo del responsabile del procedimento di iscrizione al ruolo.

Questo ruolo viene approvato con determinazione formale e trasmesso all'Agente della Riscossione, il quale provvede alla successiva emissione e notifica delle cartelle. Dal 01 luglio 2012 le Agenzie fiscali e gli altri enti impositori non possono più richiedere l’iscrizione a ruolo, se la somma dovuta, comprensiva di sanzioni e interessi, non sia maggiore, per ciascun credito e con riferimento a un singolo periodo, a 30 euro. Tale limite è stato fissato per garantire che le spese di riscossione non siano sproporzionate rispetto all'importo del debito.

Posizioni scartate
Alcune posizioni possono essere scartate per vari motivi, tra cui:

1. Errata imputazione del debito: errori nei dati relativi al debitore o all’importo dovuto.
2. Prescrizione del credito: superamento dei termini di prescrizione.
3. Decadenza dei termini: superamento del termine di decadenza per la notifica della cartella.
4. Assenza di definitività della sanzione: la sanzione non è ancora divenuta definitiva.

Procedura di remunerazione e rapporto tecnico-giuridico
La “Legge di Bilancio 2022” recante "Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2022 e bilancio pluriennale per il triennio 2022-2024”, ha previsto importanti novità in materia di riscossione. In particolare, oltre ad un cambiamento nella governance di controllo dell’Agenzia delle entrate-Riscossione, è stato modificato il sistema di remunerazione del servizio nazionale di riscossione e l’estensione a 180 giorni del termine per pagare le cartelle notificate fino al 31 marzo 2022.

In relazione alle modifiche apportate alla governance dell’Ente e, in linea con i recenti orientamenti giurisprudenziali in materia di fiscalizzazione degli oneri della riscossione, il sistema di remunerazione dell’Agente della riscossione viene modificato prevedendo una dotazione a carico del bilancio dello Stato che ne assicuri la copertura dei relativi costi di funzionamento e la conseguente eliminazione dalla cartella degli oneri di riscossione (cd. “aggio”) a partire dai ruoli affidati dagli enti creditori all’Agente della riscossione dopo il 1° gennaio 2022. Rimane invariato il rimborso dei diritti di notifica e delle spese esecutive correlate all’attivazione delle procedure di riscossione.

Per i ruoli affidati all’Agente della riscossione fino al 31 dicembre 2021, a prescindere dalla data di notifica della relativa cartella di pagamento che potrà essere notificata anche successivamente a tale data, permangono ancora a carico del contribuente gli aggi e gli oneri di riscossione nella misura e secondo la ripartizione previste dalle diposizioni vigenti fino alla data di entrata in vigore Legge n. 234/2021 (Legge di Bilancio 2022).

Per le cartelle notificate dal 1° gennaio al 31 marzo 2022, il termine per il pagamento è fissato in 180 giorni dalla notifica (rispetto ai 60 giorni ordinariamente previsti) senza alcun onere aggiuntivo. Prima della scadenza dei 180 giorni dalla notifica, l’Agente della riscossione non potrà dare corso all’attività di recupero del debito iscritto a ruolo.

Rapporto tra Ente Impositore e Agente della Riscossione
Il rapporto tra l'ente impositore e l'Agente della Riscossione è disciplinato dal D.Lgs n.112/1999, che definisce i compiti, le responsabilità e le modalità operative. L'ente impositore forma e approva il ruolo, mentre l'Agente della Riscossione si occupa dell'emissione delle cartelle, della loro notificazione e della gestione delle azioni esecutive. Entrambi possono esser chiamati in causa dal debitore in caso di impugnazione della cartella di pagamento.

Conclusioni
La cartella di pagamento rappresenta uno strumento essenziale per la riscossione delle sanzioni amministrative non pagate. La corretta gestione delle fasi di formazione, notifica e riscossione è cruciale per garantire l’efficacia del procedimento e il rispetto dei diritti del debitore. Il rapporto tra ente impositore e Agente della Riscossione deve essere basato su trasparenza, precisione e rispetto delle normative vigenti per assicurare un processo di riscossione efficiente ed equo e per evitare di incorrere in contenziosi con risvolti negativi in termini di responsabilità contabili.

Articolo di Giovanni Suppa