Il permesso di costruire richiesto da un usufruttuario

L’art. 11, comma 1 del Testo Unico Edilizia (DPR n. 380/2001) stabilisce che “il permesso di costruire è rilasciato al proprietario dell’immobile o a chi abbia titolo per richiederlo”. Secondo la giurisprudenza (cfr., ad esempio, Consiglio di Stato, sez. V, sent. 15 marzo 2001, n. 1507, richiamato da TAR Lombardia, Milano, sez. II, sent. 31 marzo 2010, n. 842), la richiesta del permesso di costruire può essere avanzata da chi, essendo titolare di altro diritto reale diverso dalla proprietà o di un diritto personale di godimento dell’immobile, abbia per effetto di tale diritto l’obbligo o la facoltà di eseguire l’intervento edilizio per cui chiede il titolo.
In altri termini: 

• il soggetto richiedente il titolo edilizio deve avere una relazione qualificata con l’immobile nascente da un titolo giuridico (contratto, concessione della P.A., testamento, ecc.);
• è altresì necessario che fra i contenuti del titolo vi sia anche quello di poter effettuare l’intervento edilizio oggetto del permesso.

L’ipotesi dell’usufruttuario secondo la giurisprudenza
Un classico esempio di soggetto non proprietario legittimato alla richiesta del permesso di costruire è l’usufruttuario, ossia il titolare del diritto reale di poter usare un bene di proprietà di terzi (nel nostro caso, ovviamente, ci riferiamo ad un immobile) e trarne tutti i benefici, con il limite di rispettarne la destinazione economica (cfr. artt. 978 e ss. del codice civile).
Sul punto la giurisprudenza ha precisato che:

• "all’usufruttuario è comunque riconosciuta la legittimazione al rilascio del permesso di costruire, dal momento che l’art. 11 del d.p.r. n. 380/2001 individua tra i soggetti legittimati oltre al proprietario anche coloro che “abbiano titolo per richiederlo”, sicché non vi è dubbio che tra gli aventi titolo rientri anche l’usufruttuario del bene, che, quale titolare di un diritto reale di godimento, gode di una relazione qualificata con il bene medesimo” (TAR Campania, Napoli, sez. VIII, sent. 7 marzo 2011, n. 1318); 
• “la concessione edilizia possa essere chiesta in proprio anche dall’usufruttuario del fondo interessato dall’intervento (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 30.10.1997, nr. 1213; T.A.R. Piemonte, Sez. I, 2.7.2003, nr. 995) (TAR Puglia, Bari, sez. III, sent. 23 dicembre 2004, n. 6237);
• “Sono, infatti, legittimati a richiedere la concessione edilizia, non soltanto il proprietario, ma anche i soggetti che si trovano, rispetto al bene immobile edificando in relazione qualificata, come i titolari di un diritto reale (quali l’usufruttuario, l’usuario, l’enfiteuta, il superficiario), ovvero i titolari di un diritto personale (quali, ad esempio, il conduttore, l’assegnatario e persino il beneficiario di occupazione d’urgenza)” (TAR Piemonte, sez. I, sent. 19 novembre 2003, n. 1623);
• “Il Collegio osserva che l’usufruttuario non solo ha diritto di godere della cosa, ma anche di trarre ogni utilità che questa può dare (art. 981c.c.), comprese accessioni (art. 983) e addizioni (art. 986), ma soprattutto che ha diritto di conseguire il possesso della cosa di cui ha l’usufrutto (art. 982 c.c.). Poco giova, quindi, alla ricorrente sostenere che essendo stata proprietaria di molti terreni donati (con diritto di usufrutto), non vi ha esercitato alcun controllo o frequentazione, essendo sufficiente ai fini della notificazione del provvedimento sanzionatorio, che avesse un titolo valido per il rilascio di concessione edilizia (art. 4 L. n. 10 del 1977), e comunque che è soggetto che può trarre giovamento dell’abuso, anche ove non potesse essere dimostrato che ne fosse stata committente o costruttrice” (TAR Puglia, Lecce, sez. I, sent. 29 giugno 2007, n. 2634);
• “È peraltro pacifico che il diritto di usufrutto, in quanto ricomprende anche la possibilità di sfruttare pienamente la potenzialità edificatoria del suolo, costituisca titolo idoneo a legittimare la richiesta di permesso di costruire” (TAR Veneto, sez. II, sent. 13 novembre 2013, n. 1270).

La prima verifica: il titolo da cui nasce l’usufrutto
Dinanzi all’istanza per il permesso di costruire presentata dall’usufruttuario, la prima verifica deve riguardare necessariamente il titolo edilizio da cui nasce l’usufrutto. Diverse sono le ipotesi possibili.
In primo luogo, l’usufrutto può sorgere per effetto di una previsione legislativa: si pensi al classico esempio dell’usufrutto legale dei genitori esercenti la potestà sui beni del figlio minore. In tal caso, se i genitori devono richiedere il permesso per un intervento su un immobile di proprietà del figlio minore di età, devono documentare: 

• il proprio ruolo, ossia l’essere genitori del proprietario;
• la proprietà dell’immobile in capo al figlio (ad esempio, allegando copia dell’autorizzazione del giudice all’acquisto del bene e/o il testamento con cui il nonno ha lasciato in eredità al nipote l’immobile).

In secondo luogo, l’usufrutto può sorgere per contratto: in tale ipotesi, il richiedente deve allegare il suddetto negozio giuridico all’istanza per il rilascio del permesso di costruire.
In terzo luogo, l’usufrutto può derivare da un testamento: in tal caso, il richiedente deve allegarne la copia pubblicata.
In quarto luogo, l’usufrutto può sorgere per usucapione (ossia, per il possesso ininterrotto e pacifico del bene per venti anni): in tal caso, l’interessato deve allegare la sentenza del giudice che dichiara l’avvenuta usucapione.
Infine, l’usufrutto può sorgere anche attraverso una sentenza: si pensi, ad esempio, all’esecuzione in forma specifica dell’obbligo di costituire un usufrutto ex art. 2932 codice civile; anche in tale ipotesi, l’interessato dovrà allegare la sentenza in questione.
Come è noto, la giurisprudenza (TAR Campania, Napoli, sez. VIII, sent. 25 luglio 2017, n. 3941; TAR Sicilia, Palermo, sez. I, sent. 23 marzo 2011, n. 544; Consiglio di Stato, sez. IV, sent. 26 luglio 2012, n. 4255) ha precisato che la verifica sulla legittimazione del richiedente il permesso di costruire costituisce un presupposto, la cui mancanza impedisce di procedere nell'esame del progetto, pur dovendosi escludere un obbligo di effettuare complessi accertamenti diretti a ricostruire tutte le vicende riguardanti l'immobile. E poiché l’usufrutto su un immobile necessita della forma scritta (art. 1350 codice civile) e della trascrizione, è evidente che non è necessario un accertamento complesso per verificarne l’esistenza ed il contenuto.

La seconda verifica: la possibilità di effettuare interventi edilizi
La seconda verifica riguarda l’interpretazione del titolo, allo scopo di verificare il contenuto del diritto dell’usufruttuario. Si tratta di un aspetto particolarmente delicato, per il quale l’ufficio tecnico deve utilizzare anche delle competenze di natura giuridica.
Per facilitare tale verifica, è utile individuare eventuali limiti contenuti nel titolo giuridico: ad esempio, nel caso di usufrutto nascente da un contratto, il concedente potrebbe aver previsto che eventuali interventi sull’immobile oggetto di usufrutto necessanti del permesso di costruire richiedano l’assenso del nudo proprietario. 
Nel caso in cui il titolo non contenga limiti specifici, l’usufruttuario deve ritenersi facoltizzato, in generale, a richiedere il titolo e ad effettuare interventi edilizi, con il limite della destinazione economica del bene impressa dal proprietario, su cui ci soffermeremo nel prossimo paragrafo.

La terza verifica: il rispetto della destinazione economica dell’immobile
La terza verifica riguarda il rispetto della destinazione economica dell’immobile impressa dal proprietario: detto altrimenti, l’usufruttuario deve mantenendo l’utilizzo originario voluto dal proprietario concedente o, come indicato dalla Corte di Cassazione in passato (sent. n. 1550/1962), “la funzione cui la cosa era adibita in concreto in precedenza dal proprietario”; come può facilmente intuirsi, tale aspetto è estremamente importante in relazione al permesso di costruire in richiesta. Ad esempio:

• se l’usufrutto riguarda un immobile destinato a civile abitazione, l’usufruttuario non può richiedere il permesso di costruire per modificarne la destinazione d’uso in magazzino ma potrà richiederlo per l’installazione di un ascensore e per la realizzazione di un cappotto termico (nella sent. 13 novembre 2013 n. 1270 del TAR Veneto, sez. II, i giudici hanno ritenuto legittima la richiesta di permesso di costruire in sanatoria avanzata dall’usufruttuario in relazione ad alcune opere consistenti nella realizzazione di una piattaforma elevatrice (ascensore) e di un cappotto termico);
• se l’immobile oggetto di usufrutto è un terreno edificabile, l’usufruttuario può ottenere il permesso di costruire per realizzare una costruzione;
• l’usufruttuario di un terreno agricolo coltivato non può ottenere il permesso di costruire per realizzare, sul medesimo terreno, un campo da golf (Tribunale Amministrativo del Trentino Alto Adige, sent. n. 306 del 30 luglio 1997, secondo cui “In caso di un'area gravata da usufrutto, la sua disponibilità quale titolo per il rilascio della concessione edilizia, spetta esclusivamente all'usufruttuario per l'esercizio dello ius aedificandi che non comporti l'alterazione della destinazione economica della cosa. Laddove invece il concessionando progetto implichi un mutamento della destinazione economica (nella specie si trattava della costruzione di un campo da golf su terreni di utilizzazione agricola), la disponibilità a questi fini è attuabile soltanto con il consenso di ambedue i soggetti (nudo proprietario ed usufruttuario), titolari di distinti e concorrenti diritti reali sulla cosa”, mentre potrà richiederlo per realizzare un deposito per ricovero attrezzi e/o animali;
• ancora, l’usufruttuario di un terreno agricolo e di un fabbricato rurale, su di esso insistente, ha titolo per richiedere il permesso di costruire per i lavori di sopraelevazione del fabbricato (TAR Abruzzo, Pescara, sent. 20 ottobre 1987, n.480).

Ovviamente, il consenso provato del nudo proprietario all’intervento edilizio supera il problema e consente sempre il rilascio del titolo per qualunque intervento.
Ad ulteriore conferma sui limiti intrinseci del permesso di costruire in capo all’usufruttuario ricordiamo che:

• l’art. 986 codice civile ritiene ammissibili solo le addizioni (tra le quali le nuove costruzioni) che non alterino la destinazione economica della cosa; 
• l’art. 1018 codice civile, nell’ipotesi di usufrutto su un edificio che viene a distruzione, riconosce espressamente al solo proprietario (senza prevedere analoga facoltà ad altri soggetti, né tantomeno all’usufruttuario) il diritto di ricostruzione, occupando l’area della precedente costruzione ed avvalendosi dei relativi materiali, con contestuale pagamento a favore dell’usufruttuario degli interessi sulla somma corrispondente al valore dell’area e dei materiali: in tale ipotesi, perciò, l’usufruttuario non può richiedere il permesso di costruire per ricostruire l’edificio diruto;
• il diritto di usufrutto è temporaneo: consentire all’usufruttuario qualunque tipo di intervento edilizio, senza alcun limite, contrasta con l’interesse del nudo proprietario a riavere l’immobile, alla scadenza dell’usufrutto, nell’identità sostanziale originaria. 

La posizione del nudo proprietario
Per quanto riguarda la posizione del nudo proprietario, il TAR Veneto, nella sent. 25 gennaio 2012, n. 32, ha escluso la legittimazione alla richiesta del permesso di costruire, relativo all’immobile oggetto di usufrutto, in capo a quest’ultimo, affermando che “non v’è dubbio che spettino all’usufruttuario dell’immobile – escludendone così il nudo proprietario - tutti i diritti, i poteri e le facoltà inerenti alla cosa, da cui egli può trarre ogni utilità che questa può dare (981 c.c.), purché ne rispetti la destinazione: e, dunque, anche lo ius aedificandi correlato al bene, facoltà che in tale ambito palesemente rientra, e che, pertanto, non può essere esercitata dal nudo proprietario”.
Nel merito possiamo però citare almeno tre ipotesi nelle quali la legittimazione alla richiesta del permesso di costruire non può essere negata in capo al nudo proprietario: 

• gli interventi di recinzione di notevole impatto richiedenti il permesso: il TAR Basilicata, nella sent. n. 205 del 16 aprile 2010, ha affermato che “anche dalla disciplina dettata dal codice civile in materia di usufrutto, si desume la piena legittimazione del nudo proprietario alla realizzazione degli interventi di recinzione, atteso che tali opere non costituiscono interventi di manutenzione ordinaria posti a carico dell’usufruttuario a norma dell’art. 1004 c.c., ma rientrano tra le opere straordinarie, che l’art. 1005 c.c. pone espressamente a carico del nudo proprietario. L’art. 1005 individua, infatti, come interventi straordinari la realizzazione di muri di cinta, ai quali non può non essere assimilata la costruzione di una recinzione”;
• la ricostruzione dell’edificio diruto, ai sensi dell’art. 1018 codice civile;
• le riparazioni straordinarie ove sia necessario il permesso di costruire, che sono a carico del nudo proprietario ai sensi dell’art. 1005 codice civile, il cui comma 2 elenca in modo esemplificativo: “riparazioni necessarie ad assicurare la stabilità dei muri maestri e della volte, la sostituzione delle travi, il rinnovamento, per intero o per una parte notevole, dei tetti, solai, scale, argini, acquedotti, muri di sostegno o di cinta”.

Più recentemente, il Consiglio di Stato, sez. IV, con la sent. 13 marzo 2014, n. 1238, è intervenuto ulteriormente sulla questione, affermando che, in realtà, al nudo proprietario non può essere negato il permesso di costruire sull’immobile oggetto di usufrutto, escludendo che possa avere rilevanza l’eventuale opposizione dell’usufruttuario o che debba essere richiesto l’assenso di quest’ultimo; sarà l’usufruttuario che, ove ritenuto opportuno, potrà adire il giudice ordinario per ottenere tutela nel caso in cui ritenga che il rilascio del permesso di costruire rappresenti una lesione dei propri diritti.

L'usufruttuario può impugnare il rilascio del permesso di costruire del vicino
Concludiamo evidenziando che il Consiglio di Stato, sez. IV, nella sent. 5 giugno 2012, n. 3300, ha affermato che non solo il proprietario ma anche l’usufruttuario confinante è legittimato ad agire contro il rilascio del permesso di costruire al vicino. Si tratta di una posizione non nuova: ad esempio, nella sent. 26 aprile 2010, n. 1147, il TAR Lombardia, Milano, sez. II, aveva già affermato che “Non può disconoscersi, nella posizione autonoma dell'usufruttuario, una situazione giuridica meritevole di tutela (sia pur diversa da quella del proprietario) e differenziata, tale da integrare una relazione qualificata con il bene, che lo legittima ad insorgere avverso provvedimenti amministrativi che ne condizionano o limitano il godimento”. 

Articolo di Mario Petrulli