Inottemperanza all’ingiunzione di demolizione in edilizia

Una vicenda di polizia edilizia, maturata in un piccolo comune molisano, transitata per diversi gradi di giudizio, approda alla Sezione II del Consiglio di Stato e - in questa sede - con la sentenza n. 714 del 20 gennaio 2023, si realizza l’occasione perfetta per consolidare alcuni principi di estrema importanza in materia di sanzioni amministrative.           

Il fatto
Il fatto muove da un’ordinanza comunale con la quale venne ingiunta la demolizione di un manufatto di volume pari a mq. 27,25, realizzato in assenza di titolo abilitativo, in zona sottoposta a vincolo paesaggistico; tale ordinanza, gravata anche in appello, si consolidava per il rigetto dei ricorsi e, su questa base, il proprietario del fondo vicino intimava il Comune affinché desse esecuzione al provvedimento ormai consolidato, anche in via coattiva, secondo i parametri definiti dal Testo Unico dell’Edilizia. Anche questa diffida finiva innanzi al giudice e veniva nominato un commissario ad acta, il quale disponeva: la notifica del verbale di accertamento dell’inottemperanza conseguito a nuovo sopralluogo; l’irrogazione della sanzione pecuniaria di euro 20.000,00, ai sensi dell’art. 31, comma 4 bis, del d.P.R. n. 380 del 2001, sul presupposto che tale accertata inottemperanza fosse riferita ad abuso edilizio in zona soggetta a vincolo. La questione ritornava così innanzi ai giudici amministrativi, anche in ragione del fatto che la sanzione pecuniaria di cui sopra è stata prevista da una modifica normativa entrata in vigore dopo la realizzazione del manufatto.

La norma di riferimento
L’art. 31 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380/2001 (contenente Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia) prevede, quale conseguenza della mancata ottemperanza all’ordine di demolizione, un’automatica fattispecie acquisitiva al patrimonio del comune dell’opera abusiva e della relativa area di sedime. Così, infatti, recitano i commi 3 e 4 della norma su richiamata:

«3. Se il responsabile dell’abuso non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni dall’ingiunzione, il bene e l’area di sedime, nonché quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del comune. L’area acquisita non può comunque essere superiore a dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita.

4. L’accertamento dell’inottemperanza alla ingiunzione a demolire, nel termine di cui al comma 3, previa notifica all’interessato, costituisce titolo per l’immissione nel possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari, che deve essere eseguita gratuitamente.»

Questa norma - contemplante un’autonoma sanzione ablatoria - si è arricchita, nel corso del tempo di altri commi, introdotti della Legge 11 novembre 2014, n.164, di conversione, con modifiche, del d.l. 12 settembre 2014, n. 133:

«4-bis. L'autorità competente, constatata l'inottemperanza, irroga una sanzione amministrativa pecuniaria di importo compreso tra 2.000 euro e 20.000 euro, salva l'applicazione di altre misure e sanzioni previste da norme vigenti. La sanzione, in caso di abusi realizzati sulle aree e sugli edifici di cui al comma 2 dell'articolo 27, ivi comprese le aree soggette a rischio idrogeologico elevato o molto elevato, è sempre irrogata nella misura massima. La mancata o tardiva emanazione del provvedimento sanzionatorio, fatte salve le responsabilità penali, costituisce elemento di valutazione della performance individuale nonché di responsabilità disciplinare e amministrativo-contabile del dirigente e del funzionario inadempiente.

4-ter. I proventi delle sanzioni di cui al comma 4-bis spettano al comune e sono destinati esclusivamente alla demolizione e rimessione in pristino delle opere abusive e all'acquisizione e attrezzatura di aree destinate a verde pubblico.

4-quater. Ferme restando le competenze delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano, le regioni a statuto ordinario possono aumentare l'importo delle sanzioni amministrative pecuniarie previste dal comma 4-bis e stabilire che siano periodicamente reiterabili qualora permanga l'inottemperanza all'ordine di demolizione».

L’articolo in parola quindi, nel testo oggi vigente, accanto alla sanzione ablatoria, contempla un’ulteriore e autonoma sanzione per il medesimo illecito, ovvero la corresponsione di una somma di danaro compresa nella forbice edittale tra euro duemila (2.000/00) e euro ventimila (20.000/00), i cui proventi sono a destinazione vincolata alle spese per rimessione in pristino e acquisizione e attrezzatura di aree destinate a verde pubblico.

L’importo è determinato nella misura massima in caso di abusi realizzati su aree o edifici soggetti a vincolo, ivi comprese quelli soggetti a rischio idrogeologico elevato o molto elevato.

L’approfondimento della Corte sulle sanzioni amministrative edilizie
Le sanzioni amministrative pecuniarie godono di uno statuto che è finalizzato a garantire il rispetto del principio generale di legalità e di proporzionalità, nonché ad assicurare le guarentigie del giusto procedimento.
Il cd. “diritto amministrativo punitivo” ha trovato nella l. 24 novembre 1981, n. 689 una sua prima organica razionalizzazione, sia sostanziale che processuale.
La legge 689/1981 risulta così scomponibile in tre nuclei:

1. i principi in materia di tutela giurisdizionale (originariamente contenuti negli artt. 22-25, oggi riconducibili all’art. 6 del d.lgs. 1° settembre 2011, n. 150, che si occupa in maniera esplicita delle sanzioni non pecuniarie);
2. i principi sul procedimento (artt. 13-21);
3. i principi sostanziali sull’illecito e la sanzione.

Mentre le regole procedimentali (con l’esclusione, secondo taluni, dell’art. 13, invocato come modello generale per ogni caso di applicazione di una sanzione amministrativa) paiono attagliarsi solo alle sanzioni pecuniarie; quelle sostanziali, pur con talune eccezioni (si pensi alla previsione della forbice edittale di cui all’art. 10 ovvero alle regole sulla prescrizione, che peraltro sono collocate nella sez. II del capo I, all’art. 28), non possono non trovare applicazione ad ogni sanzione amministrativa in senso stretto, ancorché non pecuniaria,  ma hanno un ben più ampio raggio, richiedendo, sempre e comunque, anche per le sanzioni non pecuniarie l’applicazione del principio di legalità e di colpevolezza.

La ricaduta pratica delle valutazioni del CdS
La sentenza in esame evidenzia che i procedimenti repressivi in materia edilizia, culminanti con l’atto di acquisizione della proprietà privata al patrimonio comunale, devono dunque seguire una corretta scansione procedimentale, la quale è costituita:

1. dal provvedimento di demolizione, con cui viene assegnato il termine di novanta giorni per adempiere spontaneamente alla stessa ed evitare le ulteriori conseguenze pregiudizievoli;
2. dall’accertamento della inottemperanza alla demolizione tramite un verbale;
3. dall’atto di acquisizione al patrimonio comunale che costituisce il titolo per l’immissione in possesso e per la trascrizione dell’acquisto della proprietà in capo al Comune. In particolare, tale atto deve individuare il bene oggetto di acquisizione e la relativa area di sedime, nonché l’eventuale area ulteriore, nei limiti del decuplo della superficie abusiva, la cui ulteriore acquisizione deve essere specificamente motivata con riferimento alle norme urbanistiche vigenti (Cons. Stato, sez. VI, 1° settembre 2021, n. 6190) [1].

Tali fasi procedimentali non sono surrogabili dal fatto noto che l’abuso non è stato demolito ovvero dalle indicazioni testimoniali, ma devono essere scandite con provvedimenti chiari e capaci di individuare “colpevolezza degli autori dell’illecito”, “acquisizione di prove certe della notifica dei provvedimenti” e “linearità, anche in senso di celerità, del procedimento”.

Il valore dell’accertamento
Il mancato adempimento deve essere “accertato”, così come deve essere accertata la sussistenza dell’elemento psicologico che giustifichi l’irrogazione della sanzione. Deve essere accertato che il mancato adempimento sia frutto della volontà del destinatario del provvedimento e non sia legato, per esempio, a cause di forza maggiore o altre ragioni ostative.
Il verbale di accertamento dell’inottemperanza (quell’atto che constata l’omessa demolizione del manufatto abusivo, magari avente forma semplificata di “verbale di sopralluogo”), è atto fondamentale e - dopo la riforma del 2014 - anche atto di contestazione della violazione (per gli effetti della sanzione pecuniaria da irrogarsi). Tuttavia esso, rispetto al “provvedimento di acquisizione” (che magari può anche compendiare l’irrogazione della parte pecuniaria della sanzione a cura del medesimo ufficio tecnico comunale che svilupperà il ragionamento sull’acquisizione dell’immobile e quantificherà l’area di sedime correlata), costituisce un mero atto istruttorio endo-procedimentale che precede il “provvedimento” costituente titolo «per l’immissione nel possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari, che deve essere eseguita gratuitamente».
Il valore di contestazione di tale atto endo-procedimentale resta tuttavia autonomamente altissimo, perché la parte a cui viene notificato può reagire contro lo stesso, provando a dimostrare la propria estraneità alla condotta illecita, ovvero negandone la obiettiva sussistenza.

Conclusioni
La Polizia Municipale, specie nei Comuni più piccoli, in materia di sanzioni edilizie, spesso si sente inadeguata rispetto alla complessità del procedimento sopra descritto.
Pur comprendendo questo senso di inadeguatezza, non ci sono dubbi in ordine al fatto che - in disparte gli obblighi di polizia giudiziaria correlati agli abusi edilizi penalmente rilevanti - l’emanazione e notificazione di un’ordinanza di demolizione di un manufatto abusivo, impone la presa in carico di importanti attività:

1. monitoraggio dei termini correnti tra la notifica e lo spirare del termine (90 giorni dall’ingiunzione) entro il quale è possibile per l’interessato prestare ottemperanza spontanea all’Ordine;
2. tempestività nel dare luogo al “verbale di sopralluogo” che “accerti l’inottemperanza” e “contesti” tale violazione agli interessati (dando atto anche della notifica della precedente ingiunzione), anche ponendoli al cospetto delle sanzioni pecuniarie che porteranno l’ufficio tecnico ad irrogare la sanzione pecuniaria di cui sopra si è detto.

Insomma, fermo che si deve fare anche altro (non vanno infatti dimenticati gli aspetti penalistici della fattispecie), non si deve sottovalutare il valore e la completezza di questo “accertamento” (secondo le parole della sentenza epigrafata: “della inottemperanza alla demolizione tramite un verbale”) che resta “lavoro a mano libera”, ma connotato degli elementi descrittivi dei precedenti procedimentali, della descrizione dello stato dei luoghi a confronto con lo stato dei luoghi risultante al momento dell’adozione dell’ingiunzione alla demolizione, della constatazione dell’inottemperanza, della contestazione della violazione con chiara enunciazione degli effetti di essa, sia in termini di sanzioni pecuniarie che di sanzioni ablatorie.
Ovviamente, avendo cura di notificare il tutto e verificare il perfezionamento della notificazione di questo atto endo-procedimentale, munito di una sua autonoma importanza e di una forte capacità di pregiudicare il seguito del procedimento, se si è superficiali o pigri.

Articolo di Pino Napolitano