Lavoratore autonomo e lavoratore dipendente ex art. 82 TUEL

Con recentissimo parere, reso con la Deliberazione n. 168/2022/PAR, la Sezione di controllo della Corte dei conti della Puglia si è pronunciata in tema di indennità di carica degli amministratori comunali svolgenti attività libero professionale.

Il quesito
Il quesito posto alla Sezione regionale di controllo pugliese ha riguardato l’applicazione, agli amministratori comunali, dell’indennità di cui all’art. 82 comma 1 TUEL (assessori, presidente del consiglio ecc.) laddove si tratti lavoratori autonomi e liberi professionisti e, specificamente, se si debba applicare l’indennità prevista dal citato articolo in misura piena o in misura dimezzata e a quali condizioni.

Il quadro normativo di riferimento
In ordine al quesito posto, due sono gli articoli del TUEL che rilevano: 81 (rubricato “Aspettative”) e 82 (rubricato “Indennità”).
L'art. 81 prevede che «I sindaci, i presidenti delle province, i presidenti dei consigli comunali e provinciali, i presidenti dei consigli circoscrizionali dei comuni di cui all'articolo 22, comma 1, i presidenti delle comunità montane e delle unioni di comuni, nonché i membri delle giunte di comuni e province che siano lavoratori dipendenti possono essere collocati a richiesta in aspettativa non retribuita per tutto il periodo di espletamento del mandato».
L'art. 82, al primo comma, prevede un’indennità di funzione «per il sindaco, il presidente della provincia, il sindaco metropolitano, il presidente della comunità montana, i presidenti dei consigli circoscrizionali dei soli comuni capoluogo di provincia, i presidenti dei consigli comunali e provinciali, nonché i componenti degli organi esecutivi dei comuni e ove previste delle loro articolazioni, delle province, delle città metropolitane, delle comunità montane, delle unioni di comuni e dei consorzi fra enti locali» e dopo aver stabilito che la misura dell'indennità di funzione per gli amministratori locali è determinata con il decreto previsto dal successivo comma 8, dispone che «Tale indennità è dimezzata per i lavoratori dipendenti che non abbiano richiesto l'aspettativa».

La soluzione della questione
Secondo la Sezione, a fronte della chiara prescrizione normativa sul dimezzamento dell’indennità di funzione per gli amministratori locali i quali - da lavoratori dipendenti - non richiedano il collocamento in aspettativa non retribuita, è stata esclusa l’operatività della previsione nella diversa ipotesi degli amministratori locali che, nell’espletamento del loro mandato elettivo, continuino ad esercitare l’attività lavorativa autonoma o libero professionale.

Le argomentazioni a sostegno della soluzione
Sono state poste a fondamento della suddetta soluzione una serie di argomentazioni:

1. di natura letterale/testuale: la normativa individua i due presupposti richiesti dal legislatore ai fini del dimezzamento del 50% dell’indennità di carica degli amministratori locali, ossia l’essere lavoratore dipendente e il non aver richiesto l’aspettativa, mentre analoga previsione non ricorre per il lavoro autonomo.;
2. di natura logica: nel silenzio della norma, è ragionevole ritenere che la regola del dimezzamento dell’indennità di funzione ex art. 82 TUEL operi esclusivamente nei confronti dei lavoratori dipendenti (al ricorrere dei presupposti ex lege previsti), e non viceversa nei confronti dei lavoratori autonomi che potranno continuare a percepire l’indennità di carica in misura intera;
3. di natura sistematica: non c’è spazio per un’applicazione estensiva del citato art. 82, atteso che una tale interpretazione contrasterebbe con il divieto di applicazione analogica di norme eccezionali di cui
   all’art. 14 disp. prel. del c.c. (nell’ambito delle quali va inquadrata la disposizione in esame, trattandosi di previsione che deroga alla regola generale della corresponsione integrale dell’indennità, prevista dal primo periodo dello stesso comma 1).
4. di natura storica: il beneficio in questione risulta essere stato esteso ai lavoratori
   non dipendenti, solo in un momento successivo rispetto al lavoro dipendente, attraverso l’art. 26, comma 2, della legge n. 265/1999, disposizione quest’ultima poi confluita nell’art. 86, comma 2, del TUEL. Pertanto, la circostanza che il legislatore abbia espressamente esteso il beneficio previsto dall’art. 86 comma 1, a categorie di lavoratori diverse da quella del lavoratori dipendenti e non abbia viceversa previsto alcuna estensione della prescrizione relativa al dimezzamento dell’indennità di carica, è indice della chiara volontà del medesimo di circoscrivere la portata applicativa della disposizione di cui all’art. 82, comma 1, all’ipotesi e alle condizioni per la quale è stata specificamente introdotta;
5. di natura equitativa: una soluzione interpretativa, che in ipotesi attribuisca l’indennità di funzione in misura intera al lavoratore autonomo/libero professionista, esclusivamente nell’ipotesi in cui si astenga completamente dall’attività libero professionale per tutto il periodo del mandato amministrativo (al pari di quanto previsto per il lavoratore subordinato), finirebbe per arrecare un ingiustificato pregiudizio al lavoratore autonomo, il quale, a differenza del lavoratore dipendente in aspettativa che, alla cessazione del mandato, può riprendere il proprio posto di lavoro senza alcun pregiudizio giuridico e/o economico, si ritroverebbe nella condizione, tutt’altro che agevole, di dover riprendere la propria attività lavorativa autonoma e reinserirsi, al termine dell'incarico, in un segmento di mercato abbandonato da anni.
6. di natura giurisprudenziale: come affermato dalla Suprema Corte, «non semplicemente perché una disposizione normativa non preveda una certa disciplina, in altre invece contemplata, costituisce ex se una lacuna normativa da colmare facendo ricorso all’analogia ai sensi dell’art. 12 preleggi. Ciò tanto più quando si tratti di estendere l’applicazione di una disposizione specifica oltre l'ambito di applicazione delineato dal legislatore, di fatto applicandola a vicenda concreta da questi non contemplata e in presenza di diversi presupposti integrativi della fattispecie» (Cass. Sez. Unite civili n. 38596/2021).

Il rapporto tra le previsioni dell’art. 82 e dell’art. 86 TUEL
Di particolare interesse è la precisazione relativa ai rapporti la disciplina contenuta nell’art. 82 (sulle indennità di carica) e quella contenuta nell’art. 86 (sugli oneri previdenziali, assicurativi ecc.) TUEL, posto che la differenza di disciplina corrobora ulteriormente la soluzione a favore della misura piena dell’indennità di carica in favore dei liberi professionisti/autonomi.
L’art. 82 TUEL, infatti, nulla prevede con riferimento al lavoro autonomo, riguardando indistintamente tutte le categorie dei lavoratori, dipendenti e non dipendenti.
L’art. 86 TUEL, invece,  prevede il versamento degli oneri assistenziali, previdenziali e assicurativi ai rispettivi Istituti per gli amministratori locali che siano lavoratori dipendenti e che abbiano fatto richiesta dell’aspettativa non retribuita,  mentre prevede il versamento, allo stesso titolo, di una somma forfettaria annuale, da conferire alla forma pensionistica presso la quale il soggetto era iscritto o continua ad essere iscritto alla data dell'incarico per gli amministratori locali che non siano lavoratori dipendenti.
Si rammenta che in ordine a quest’ultima disposizione, secondo talune sezioni di controllo della Corte dei conti 8ad es. Abruzzo [1]) ed il Ministero dell’Interno (parere del 9 aprile 2014) hanno legato il versamento, ai sensi dell’art. 86, comma 2, TUEL, degli oneri assistenziali, previdenziali e assicurativi in favore degli amministratori locali ad apposita dichiarazione di rinuncia all’esercizio della libera professione per tutta la durata del mandato. Ciò nel presupposto che l’incarico istituzionale debba essere svolto alle medesime condizioni di esclusività previste per i lavoratori dipendenti, i quali, in concomitanza con il mandato elettivo, vengono collocati in aspettativa non retribuita.
In particolare, la Sezione regionale di controllo della Liguria [2], ha evidenziato, altresì, come una diversa lettura creerebbe una situazione di disparità di trattamento fra lavoratori dipendenti e non dipendenti in punto di percezione delle indennità previste dall’art. 82 TUEL. Infatti, a fronte del collocamento in aspettativa, oltre al mancato dimezzamento dell’indennità, il legislatore (art. 86, comma 1) concede all’amministratore che sia lavoratore dipendente il diritto al versamento dei contributi a carico dell’amministrazione presso cui espleta il mandato. Ove l’analogo beneficio, previsto dall’art. 86, comma 2, TUEL per i lavoratori non dipendenti, non fosse collegato alla esplicita rinuncia, durante il mandato, all’attività professionale espletata, questi ultimi verrebbero a cumulare due benefici, che il legislatore, per i lavoratori dipendenti, ritiene invece incompatibili (l’indennità di funzione in misura piena, ex art. 82, comma 1, TUEL, ed il versamento dei contributi sostitutivi, ex art. 86, comma 2, TUEL), oltre a continuare a svolgere la propria attività professionale o imprenditoriale (non dedicandosi a tempo pieno all’incarico di amministratore).
Tuttavia, alla luce dei contrastanti approdi tra la giurisdizione contabile prima segnalata e quella civile, di diverso avviso, è stata rimessa apposita questione interpretativa di massima. [3] (“Se sia costituzionalmente orientata l’esegesi della giurisprudenza contabile secondo la quale l’art. 86, comma 2, TUEL, nella parte in cui richiama lo “stesso titolo del comma 1”, impone all’amministrazione locale di procedere al pagamento dei contributi forfettari di legge agli istituti previdenziali dei lavoratori non dipendenti – investiti di un mandato elettivo – unicamente nel caso di avvenuta formalizzazione, da parte di questi ultimi, di una rinuncia all’attività professionale per tutta la durata della carica, similmente a quanto previsto dal comma 1 della stessa disposizione riguardo i lavoratori dipendenti collocati in aspettativa non retribuita”) alla Sezione Autonomie della Corte dei conti che con deliberazione n. 27/2018 che ha dichiarato la questione inammissibile, lasciando incertezza sul punto.

La giurisprudenza contabile sulla questione
Anche la giurisprudenza contabile  ha avuto modo di affermare che «la ratio della norma consiste nel differenziare il trattamento economico tra i soggetti che si trovano in situazioni diverse, ossia tra quelli cui la legge riconosce il diritto di porsi in aspettativa non retribuita e quelli che non possono avvalersi di tale facoltà quali: i lavoratori autonomi, i disoccupati, gli studenti, i pensionati e (...) i lavoratori dipendenti posti in cassa integrazione straordinaria e sospesi dal lavoro per la durata dell’applicazione di detta misura, cui spetterà l’indennità di funzione nella misura intera» (cfr. Sez. controllo Basilicata n. 43/2020; Sez. controllo Piemonte, n. 157/2019; Sez. controllo Calabria n. 71/2016).

Conclusioni
Il lavoratore autonomo, come quello dipendente, in caso di incarico amministrativo presso un ente locale, ha diritto di usufruire dell’indennità di funzione nella misura intera, anche nel caso in cui continui a svolgere la propria attività libero-professionale.

[1] V. ad es., deliberazione n.269/2019, secondo cui se si ammettesse che il lavoratore non dipendente possa, in pendenza di mandato, svolgere ugualmente la sua arte o professione, caricando sul bilancio dell’ente il pagamento dei contributi (da lui altrimenti dovuti) nella misura minima prevista, si finirebbe per consentire l’alterazione delle condizioni di mercato, dal momento che l’amministratore locale esercente la professione, l’arte o il mestiere, non gravato degli oneri contributivi, avrebbe margini di ricavo più ampi rispetto alla concorrenza del suo settore.
[2] V. deliberazioni nn. 16/2014 e 21/2019.
[3] V. La questione interpretativa del versamento della contribuzione previdenziale forfettaria in favore degli amministratori locali

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