Lo scorso 12 settembre, sono state pubblicate le FAQ di ANAC sull’Accordo quadro: di seguito, ne analizziamo contenuti e modalità applicative.
L’accordo quadro è uno strumento, messo a disposizione per le P.A., che consente di gestire le diverse necessità dell’amministrazione stabilendo a monte un quantitativo massimo di risorse economiche destinate per l’accordo quadro, limitando i continui affidamenti diretti.
Come chiarito dalla FAQ D1, per accordo quadro s’intende un accordo concluso tra una o più amministrazioni aggiudicatrici e uno o più operatori economici allo scopo di definire le clausole relative agli appalti da aggiudicare durante un dato periodo, in particolare per quanto riguarda i prezzi e, se del caso, le quantità previste. Tale definizione si desume dall’art. 3, lett. iii) del d.lgs. n. 50/2016 (Codice dei Contratti pubblici), e dall’art. 51 della Direttiva 2014/25/UE del 26 febbraio 2014 sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali.
L’accordo quadro è quindi uno strumento contrattuale, e non una procedura di affidamento. Le procedure di affidamento sono quelle previste dal Codice dei Contratti in relazione alle soglie di importo di cui agli artt. 35 e 36 d.lgs. 502016.
Tipologie di accordo quadro
Esistono due tipologie di accordo quadro:
Contenuti minimi degli atti di gara
Con l’accordo quadro si fissano le caratteristiche vincolanti dell'oggetto dei successivi contratti applicativi. L’accordo, pertanto, definisce la cornice contrattuale individuando la tipologia di servizio, fornitura o lavoro ed il relativo importo massimo posto a base di gara. Infatti, anche la FAQ D3 prevede che negli atti di gara dovranno essere definite le specifiche tecniche, i tempi di consegna minimi, la tipologia delle lavorazioni, la loro qualità, i prezzi e quant’altro necessario per identificare compiutamente le prestazioni da eseguire con i successivi contratti applicativi.
La procedura di gara per l’affidamento di un accordo quadro può essere indetta da una o più Stazioni Appaltanti individuate negli atti di gara. Vi è poi la possibilità di estendere l’accordo quadro ad Amministrazioni diverse da quelle che lo hanno stipulato. Infatti, la Corte di Giustizia Europea, con la sentenza del 19 dicembre 2018 causa C-216/17, ha precisato che le disposizioni del Diritto Europeo “non ostano a un accordo quadro ai sensi del quale un’amministrazione aggiudicatrice che non abbia partecipato direttamente alla sua stipulazione né lo abbia sottoscritto può aderire ai contratti basati su tale accordo, a condizione che tale amministrazione aggiudicatrice venga identificata nel medesimo accordo o in un documento allegato al capitolato d’oneri”. Pertanto, le Amministrazioni beneficiarie dell’accordo quadro devono essere preventivamente identificate negli atti della procedura di gara.
Ambito di applicazione
Come confermato dalla Commissione Ue-Appalti Pubblici, gli accordi quadro possono essere applicati a tutti i tipi di appalti (lavori, servizi e forniture), essendo venuti meno i limiti previsti dall’art. 59 del previgente d.lgs. 163/2006, che limitava gli accordi quadro ai soli lavori di manutenzione. Ciò non significa, tuttavia, che questo sia lo strumento contrattuale più adeguato a tutti i tipi di appalto. Compito delle P.A. è valutare l'opportunità di utilizzare l'accordo quadro, tenendo conto dei vantaggi e degli svantaggi da esso derivanti in relazione alle condizioni del mercato. L'impiego degli accordi quadro si rivela utilissimo per gli appalti che rispondono ad esigenze consolidate, ripetute nel tempo, il cui numero, così come l'esatto momento del loro verificarsi, non sia noto in anticipo.
L’accordo quadro è uno strumento flessibile che, accorpando prestazioni di tipo omogeneo e ripetitivo, consente di definire le prestazioni ed i soggetti aggiudicatari che potranno essere oggetto di affidamento al ricorrere delle effettive necessità, senza alcun vincolo al raggiungimento dell’importo posto a base di gara dell’accordo quadro, complessivamente stimato.
Ciò consente un risparmio di tempi e di costi, in quanto si può attivare la prestazione resasi necessaria a “semplice chiamata” con la stipula di un contratto applicativo, in tal modo evitando l’indizione di molteplici appalti e conseguente parcellizzazione della spesa, limitando, talvolta, la concorrenza tra gli operatori economici.
L’accordo quadro per i servizi intellettuali e di progettazione
A far luce su questo tema ci viene in aiuto la FAQ D9 relativa agli accordi quadro per servizi intellettuali e di progettazione. Il d.lgs. 50/2016, non ponendo specifiche limitazioni all’utilizzo dello strumento dell’accordo quadro, consente l’utilizzo di tale strumento anche per la progettazione e per gli altri servizi di natura intellettuale.
Rimane fermo che le prestazioni oggetto di tali servizi devono essere riconducibili ad elementi standardizzabili e ripetibili, per i quali le stazioni appaltanti non possono predeterminare con certezza il se, quando e quantum delle prestazioni.
Per l’affidamento di un accordo quadro, per il servizio di redazione della progettazione definitiva ed esecutiva, è necessario porre, a base di gara, il progetto di fattibilità tecnica ed economica di cui all’art. 23, commi 5 e 6 del Codice dei Contratti.
Nelle more dell’emanazione del Regolamento Unico di cui all’art. 216 comma 27-octies del Codice dei Contratti, costituisce elemento di base, per lo sviluppo dei successivi livelli progettuali, il documento preliminare all’avvio della progettazione, di cui all’art. 15 del D.P.R. n. 207/2010.
Tale documento, che dovrà essere posto a base di gara, è predisposto dall’Amministrazione e contiene tutti gli approfondimenti tecnici e amministrativi necessari graduati in rapporto all’entità, alla tipologia e categoria dell’intervento da realizzare.
La suddivisione in lotti
Nel caso si decida di prevedere all’interno dell’accordo quadro più lotti, occorre tener presente che il Codice dei Contratti afferma il principio di favorire l'accesso delle microimprese, piccole e medie imprese.
L’esigenza della suddivisione in lotti, con limitazione del numero dei lotti che possono essere aggiudicati al medesimo operatore economico, è maggiormente raccomandata nel caso di accordo quadro concluso con un solo operatore economico, per incentivare l’ingresso nel mercato di riferimento di nuove imprese, ed evitare la creazione di situazioni di monopolio/oligopolio.
L’inserimento negli strumenti di programmazione
Le Amministrazioni che intendono ricorrere all’istituto dell’accordo quadro devono, prioritariamente, identificare gli interventi oggetto di progettazione, facendo riferimento, preferibilmente, agli strumenti di programmazione.
Infatti, ai sensi dell’art. 21, comma 3 del Codice dei Contratti, l’accordo quadro deve essere inserito nella programmazione triennale dei lavori pubblici, con la precisazione che, per il rilascio del CIG per l’affidamento dell’accordo quadro, il sistema SIMOG richiede obbligatoriamente anche il CUI, ossia il Codice Unico Intervento associato ad ogni acquisto inserito all’interno del programma.
La Stazione appaltante, prima di concludere un accordo quadro, dovrà preliminarmente fare una previsione dei fabbisogni, effettuando una stima dell’importo complessivo, per tutta la durata dell’accordo quadro. Tale importo sarà quello posto a base di gara e rappresenta l’importo massimo che potrà essere richiesto al soggetto affidatario nell’arco temporale di riferimento.
Durata dell’accordo quadro
Ai sensi dell’art. 54, comma 1 del Codice dei Contratti, la durata di un accordo quadro non supera i quattro anni per gli appalti nei settori ordinari e gli otto anni per gli appalti nei settori speciali, salvo in casi eccezionali, debitamente motivati in relazione, in particolare, all'oggetto dell'accordo quadro. A conferma di ciò anche la FAQ D12 ha chiarito tale aspetto precisando che non vuol dire che la durata del singolo contratto applicativo non possa superare il termine massimo di durata dell’accordo quadro, fermo restando l’evenienza che lo stesso sia stipulato entro il temine di vigenza dell’accordo quadro medesimo.
Tali casi, debitamente motivati, sono collegati a particolari esigenze dell’appalto connaturate all’oggetto della prestazione; potrebbero, ad esempio, presentarsi quando gli operatori economici abbiano necessità, per l’esecuzione dell’appalto, di un preventivo di approvvigionamento di materiali, che devono essere disponibili in qualsiasi momento per tutta la durata dell’accordo quadro, il cui ammortamento è superiore a quattro anni.
L’accordo quadro per lavori
Gli appalti di sola esecuzione dei lavori sono affidati, di norma, ponendo a base di gara il progetto esecutivo. In caso di affidamento congiunto della progettazione e dell’esecuzione dei lavori, va posto, a base di gara, il progetto definitivo, ovvero il progetto di fattibilità tecnica ed economica, previa acquisizione del progetto definitivo in sede di gara, nei casi ammessi dalla legge.
Come indicato all’art. 23, comma 4, del Codice dei Contratti, è consentita l’omissione di uno o di entrambi i primi due livelli di progettazione, purché il livello successivo contenga tutti gli elementi previsti per il livello omesso, salvaguardando la qualità della progettazione. Nel caso in cui si omettano i primi due livelli di progettazione, la Stazione appaltante porrà a base di gara il documento preliminare all’avvio della progettazione.
Il progetto semplificato non è sufficiente per gli interventi di manutenzione straordinaria che prevedono il rinnovo o la sostituzione di parti strutturali delle opere o di impianti, poiché questi presentano specificità che necessitano di una progettazione di maggiore dettaglio come per le nuove opere. Anche tali interventi, tuttavia, possono presentare quei caratteri di serialità tali da renderli idonei all’accordo quadro; in tal caso, per essi può essere prevista una progettazione “tipo”, di livello adeguato al grado di dettaglio richiesto, da porre in gara per l’affidamento del contratto quadro.
Inoltre, è bene ricordare che, secondo l’art. 23, comma 3-bis del d.lgs. n. 50/2016, come integrato dall'art. 1, comma 6, della legge n. 55 del 2019 e successivamente dall'art. 52, comma 1, lettera a), legge n. 108 del 2021, fino al 30 giugno 2023, i contratti di lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria, ad esclusione degli interventi di manutenzione straordinaria che prevedono il rinnovo o la sostituzione di parti strutturali delle opere o di impianti, possono essere affidati, nel rispetto delle procedure di scelta del contraente, sulla base del progetto definitivo, costituito almeno da una relazione generale, dall’elenco dei prezzi unitari delle lavorazioni previste, dal computo metrico-estimativo, dal piano di sicurezza e di coordinamento con l’individuazione analitica dei costi della sicurezza da non assoggettare a ribasso. L’esecuzione dei predetti lavori può prescindere dall’avvenuta redazione e approvazione del progetto esecutivo.
Riportiamo in allegato uno schema di determina a contrarre relativa all’approvazione del progetto di manutenzione di immobili comunali
L’aggiudicazione dell’accordo quadro
L’aggiudicazione dell’accordo quadro deve avvenire nel rispetto della disciplina sulla progettazione di cui all’art. 23 del Codice dei Contratti. I documenti da porre a base di gara devono consentire la corretta identificazione delle prestazioni che saranno oggetto di esecuzione nello svolgimento dell’accordo quadro, poiché tra accordo quadro e contratto esecutivo deve esservi necessariamente identità di oggetto (prestazioni e remunerazione delle stesse già prefissate), ciò anche ai fini dell’individuazione dei requisiti di carattere tecnico professionale, per una corretta esecuzione delle prestazioni.
Come in ogni gara d’appalto, anche per l’accordo quadro, l’Operatore economico è obbligato a presentare una cauzione provvisoria pari al 2% dell’importo complessivo dell’accordo quadro, nelle forme e nei modi previsti dall’art. 93 del d.lgs. n. 50/2016, a copertura della mancata sottoscrizione del contratto per fatto dell’affidatario, nonché la cauzione definitiva nelle forme e nei modi previsti dall’art. 103 del medesimo Codice.
La cauzione definitiva, da presentarsi alla data della sottoscrizione dell’accordo quadro, va calcolata con riferimento all’importo massimo previsto nel medesimo accordo anziché a quello/i dei contratti applicativi dovendo tale garanzia permanere sino alla fine delle prestazioni affidate in esecuzione, “diversamente l’Amministrazione rimarrebbe priva di garanzia, ed esposta al rischio connesso alla mancata presentazione da parte dell’aggiudicatario delle fidejussioni relative ai singoli contratti applicativi dell’accordo quadro, che la garantiscono dal rischio di mancata o inesatta esecuzione dei lavori” (TAR Lazio n. 6476/ 2018).
Il contratto attuativo
Come definito dalla FAQ D25, il contratto attuativo è il singolo contratto di appalto che viene affidato in esecuzione dell’Accordo Quadro, nella misura richiesta al verificarsi delle relative esigenze.
Nell’ambito di un accordo quadro concluso con un solo operatore economico, gli appalti sono aggiudicati entro i limiti delle condizioni fissate nell'accordo quadro stesso. Trattandosi di accordo quadro completo, è consentito alla Stazione Appaltante di fare all’aggiudicatario dell’accordo quadro una richiesta di quotazione di prestazioni che non erano state quotate in fase di aggiudicazione dell’accordo quadro e che si sono rese successivamente necessarie, nei casi e ai sensi dell’art. 106 del Codice dei Contratti.
Accordo quadro completo
In caso di accordo quadro completo, il contratto attuativo si aggiudica direttamente agli aggiudicatari dell’accordo quadro alle stesse condizioni fissate per l’accordo quadro medesimo.
Anche se l'accordo quadro è completo e quindi contiene tutti i termini che disciplinano la prestazione dei lavori e dei servizi, la Stazione Appaltante si può riservare di riaprire il confronto competitivo tra gli operatori economici parti dell'accordo quadro qualora tale possibilità sia stata stabilita dall'amministrazione aggiudicatrice nei documenti di gara per l'accordo quadro.
Nell’accordo quadro concluso con più operatori economici senza rilancio competitivo, si deve indicare nei documenti di gara il metodo di scelta dell’affidatario dello specifico contratto attuativo, che può essere, a titolo esemplificativo, la rotazione, lo scorrimento “a cascata” (quando il contratto attuativo viene stipulato con l'operatore economico che ha presentato la migliore offerta durante la prima fase della procedura, e solo in caso di incapacità o rinuncia di tale operatore le stazioni appaltanti potranno scorrere la graduatoria) o la previsione di rapporti percentuali (sul valore o sul volume) da attribuire alla graduatoria degli operatori economici con cui è stato concluso l’accordo quadro. Alcune metodologie sono suggerite in Commissione UE, Explanatory note – framework agreements – classic directive.
Accordo quadro incompleto
Come indicato da ANAC nella FAQ D31, in caso di accordo quadro incompleto, il contratto attuativo si aggiudica riaprendo il confronto competitivo fra gli aggiudicatari dell’accordo quadro. I documenti di gara dell’accordo quadro precisano quali condizioni possono essere soggette alla riapertura del confronto competitivo.
È possibile richiedere un rilancio di tipo economico, ovvero, in caso dell’utilizzo del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, su una miglioria di una parte dell’offerta tecnica o su un elemento di valutazione, purché sia definito a monte nella documentazione predisposta per l’accordo quadro e che non comporti modifiche sostanziali. È il caso, ad esempio, della possibilità di ricevere offerte migliorative su materiali più performanti, ovvero tecnologicamente più avanzati, che si sono resi disponibili sul mercato successivamente all’offerta.
Modifiche ai contratti
Gli accordi quadro possono essere modificati senza una nuova procedura d’appalto se le modifiche apportate in sede di contratto attuativo sono state previste nei documenti di gara iniziali in clausole chiare, precise ed inequivocabili. Tali clausole fissano la portata e la natura di eventuali modifiche, nonché le condizioni alle quali esse possono essere impiegate. Esse non possono comunque apportare modifiche che avrebbero l’effetto di alterare la natura generale dell’accordo quadro, dovendo restare immutati gli elementi essenziali in esso descritti, con sufficiente precisione, nelle specifiche tecniche/progettuali del bando di gara nonché i requisiti richiesti agli operatori per la partecipazione alla stessa.
La FAQ D35 precisa che è possibile, infatti, apportare modifiche al contratto quadro, parimenti a qualunque contratto di appalto, solo per fatti sopravvenuti al ricorrere dei presupposti di cui all’art. 106 del Codice dei Contratti, fermo restando che, ai sensi dell’art. 54, commi 2 e 3 del Codice, il contratto attuativo non può comportare, in nessun caso, modifiche di natura sostanziale alle condizioni fissate nello stesso Accordo Quadro.
All’importo massimo dell’accordo quadro si applica l’art. 106, comma 12 del Codice, che consente alla Stazione Appaltante di incrementare l’importo del contratto fino a concorrenza del quinto, mediante affidamento diretto di ulteriori prestazioni all’appaltatore al ricorrere unicamente delle ipotesi previste dal comma 1, lett. c) e comma 2 dell’art. 106 del Codice, non costituendo la previsione del citato comma 12 ipotesi autonoma e ulteriore di modifica contrattuale.
Per un approfondimento sulle modifiche contrattuali si rimanda all’articolo “Modifiche e varianti ai contratti d’appalto. Facciamo chiarezza”
Allegati:
Schema determina accordo quadro per lavori di manutenzione
Articolo di Pietro Salomone
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