La salvaguardia degli equilibri di bilancio

Entro il prossimo 31 luglio i Consigli comunali dovranno verificare lo stato di salute dei conti comunali, provvedendo alle operazioni di salvaguardia degli equilibri (art. 193 del TUEL) nonché all’assestamento generale del bilancio (art. 175, comma 8, del TUEL); inoltre alla suddetta data del 31 luglio è stato quest’anno differito il termine per la approvazione del bilancio di previsione 2022-2024 (DM Interno del 28 giugno 2022).
Se si tiene conto che quest’ultima proroga riguarda anche i termini per l’approvazione - o la modifica - delle delibere relative alle entrate e, in particolare:

• l’approvazione delle delibere TARI (PEF-regolamento-tariffe), che sono state allineate con i termini di approvazione del bilancio dall’art. 43, comma 11, del D.L. n. 50/2022, qualora questi ultimi siano fissati in data successiva al 30 aprile di ciascun anno;
• le delibere relative alle aliquote dell'addizionale comunale IRPEF, e con esse l'adeguamento ai nuovi scaglioni fiscali, introdotti dalla legge di bilancio 2022,

e che entro la medesima data la Giunta deve presentare al Consiglio il Documento Unico di Programmazione (D.U.P.) relativo al triennio 2023-2025 (articolo 170 del TUEL), il mese di luglio risulta particolarmente “caldo” - e non solo dal punto di vista climatico - per gli uffici finanziari degli enti locali.

La salvaguardia degli equilibri
L’articolo 193 del TUEL prevede per gli enti locali l’obbligo di rispettare durante la gestione e nelle variazioni di bilancio, oltre che il pareggio finanziario complessivo, tutti gli equilibri stabiliti in bilancio, con particolare riferimento agli equilibri di competenza e di cassa di cui all'art. 162, comma 6, del TUEL.
Tale norma prevede poi che con periodicità stabilita dal regolamento di contabilità dell'ente locale, e comunque almeno una volta entro il 31 luglio di ciascun anno l'organo consiliare deve provvedere con delibera a dare atto del permanere degli equilibri generali di bilancio o, in caso di accertamento negativo, ad adottare, contestualmente:

• le necessarie misure di riequilibrio;
• il ripiano dei debiti fuori bilancio;
• l’adeguamento del F.C.D.E. accantonato nel risultato di amministrazione.

La stessa norma prevede inoltre che:

• la deliberazione va allegata al rendiconto dell'esercizio relativo;
• la mancata adozione, da parte dell'ente, dei provvedimenti di riequilibrio previsti dal presente articolo è equiparata ad ogni effetto alla mancata approvazione del bilancio di previsione di cui all'articolo 141, con applicazione della procedura prevista dal comma 2 del medesimo articolo.

Il procedimento per la salvaguardia degli equilibri è articolato in due fasi separate e distinte:

1)    la prima riguarda la verifica della situazione attuale relativamente agli equilibri di bilancio, che quest’anno risulta particolarmente complessa per effetto dello smisurato aumento dei costi legati alle forniture energetiche, in particolare energia elettrica e gas: a tale verifica provvede, sulla base dei dati e delle informazioni fornite dagli uffici, il Responsabile del Servizio Finanziario, cui il Testo Unico attribuisce un ruolo assolutamente centrale per la salvaguardia degli equilibri di bilancio (si vedano al riguardo l’articolo 147-quinquies, comma 1, e l’articolo 153, comma 4, del TUEL);

2)    la seconda è rappresentata dalle determinazioni del Consiglio comunale, il quale, sulla base della relazione del Responsabile del Servizio Finanziario contenente gli esiti della verifica di cui al punto precedente, e dopo aver acquisito il parere dell'organo di revisione:

• in caso di esito positivo della verifica, dà atto della permanenza degli equilibri;

ovvero

• in caso di esito negativo, adotta le misure necessarie a ripristinare gli equilibri.

Al riguardo, il TUEL prevede che per il ripristino degli equilibri:

• possono essere utilizzate per l'anno in corso e per i due successivi tutte le possibili economie di spesa e tutte le entrate, ad eccezione di quelle provenienti dall'assunzione di prestiti e di quelle con specifico vincolo di destinazione, nonché i proventi derivanti da alienazione di beni patrimoniali disponibili e da altre entrate in c/capitale con riferimento a squilibri di parte capitale;
• ove non possa provvedersi con le modalità sopra indicate è possibile impiegare la quota libera del risultato di amministrazione;
• in deroga all'art. 1, comma 169, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, l'ente può modificare le tariffe e le aliquote relative ai tributi di propria competenza.

Oltre alla applicazione delle suddette misure “ordinarie” in caso di squilibrio, la deliberazione di salvaguardia deve obbligatoriamente affrontare due ulteriori aspetti:

1)    il ripiano degli eventuali debiti fuori bilancio: qualora sia stata segnalata la esistenza di debiti fuori bilancio, il relativo importo dovrà essere iscritto in bilancio, unitamente alle risorse di entrata volte ad assicurare la copertura della corrispondente spesa, mentre la adozione della relativa delibera consiliare di riconoscimento può essere anche successiva alla delibera di salvaguardia, e dovrà comunque rispettare i criteri ed i limiti previsti dall'articolo 194 del TUEL. In occasione della salvaguardia si deve provvedere anche alla regolarizzazione dei pagamenti effettuati dal Tesoriere per azioni esecutive e non ancora regolarizzati, consistenti in fattispecie che di norma configurano debiti fuori bilancio; sono inoltre ricompresi tra i debiti fuori bilancio anche quelli derivanti da lavori di somma urgenza di cui all'articolo 191, comma 3, del TUEL;

2)    la verifica della congruità del F.C.D.E. accantonato nel risultato di amministrazione ed il suo eventuale adeguamento in caso di “gravi squilibri riguardanti la gestione dei residui”: l’esempio n. 5 allegato al principio contabile n. 4/2 prevede che tale adeguamento del F.C.D.E. avvenga «vincolando o svincolando le necessarie quote dell'avanzo di amministrazione», e cioè aumentando - o riducendo - il fondo stesso (e quindi la quota di avanzo rappresentata dall’avanzo accantonato). L'operazione di adeguamento comporta quindi una modifica della composizione del risultato di amministrazione, di cui si dovrà dare atto nella deliberazione consiliare di salvaguardia. Nel caso in cui si addivenga ad una riduzione del fondo accantonato nel risultato di amministrazione, con conseguente incremento della quota libera dell’avanzo, la quota “svincolata” può essere utilizzata per finanziare il F.C.D.E. iscritto nel bilancio di previsione: a tal fine dovrà essere adottata una delibera di variazione al bilancio per applicare la quota di avanzo libero corrispondente all'importo svincolato, con il risultato che nell'esercizio in corso di gestione si liberano le risorse correnti fino ad allora destinate ad assicurare la copertura finanziaria del F.C.D.E. iscritto in bilancio.

La concomitanza con la approvazione del bilancio
La delibera concernente la salvaguardia degli equilibri va adottata anche se il bilancio viene approvato in ritardo, ed anche nel caso in cui i due atti siano adottati nella stessa seduta, in quanto la delibera di salvaguardia, oltre alla verifica della sussistenza degli equilibri propri del bilancio (evidentemente sussistenti in caso di adozione dei due atti nella medesima seduta), deve riguardare anche aspetti ulteriori che prescindono dalla avvenuta predisposizione del bilancio di previsione, come la esistenza di eventuali debiti fuori bilancio che per qualsiasi motivo non siano stati rilevati in occasione della elaborazione del bilancio, nonché la verifica della congruità del Fondo crediti di dubbia esigibilità accantonato nel risultato di amministrazione, con conseguente eventuale adeguamento dello stesso.

Assestamento generale e salvaguardia degli equilibri
Il 31 luglio di ciascun anno è il termine entro il quale il consiglio comunale deve adottare, oltre alla delibera di salvaguardia, anche la deliberazione di assestamento generale (articolo 175, comma 8, del TUEL): con l'assestamento generale si verifica la attendibilità di tutte le voci del bilancio, sia di entrata che di uscita, alla luce delle risultanze della gestione quali emergono dopo che è trascorso metà esercizio, e si adottano le variazioni conseguenti.
Ambedue detti provvedimenti, seppure previsti da norme diverse e caratterizzati da una propria specificità, sono finalizzati ad assicurare il pareggio del bilancio e l'equilibrio della gestione: per quanto concerne la redazione dei relativi provvedimenti agli enti va riconosciuta una ampia facoltà, e possono decidere di adottare un'unica delibera di assestamento/salvaguardia oppure due delibere separate.

La rettifica del rendiconto con la certificazione Covid-19
Poiché il rendiconto 2021 è stato predisposto a marzo/aprile, e quindi anticipatamente rispetto alla redazione della certificazione Covid-19 (scadenza 31 maggio), la determinazione della quota vincolata del risultato di amministrazione relativa al Fondo Funzioni Fondamentali è avvenuta in modo necessariamente presuntivo: la certificazione Covid-19 redatta a fine maggio ha quindi determinato un saldo complessivo che non trova corrispondenza con l’importo calcolato nella quota vincolata, per cui nella generalità dei casi risulta necessario procedere alla rettifica dei valori esposti nel rendiconto.
A tal fine la legge di conversione del D.L. n. 21/2022 (“taglia prezzi” o “decreto Ucraina”) ha inserito l’articolo 37-bis, il quale ha attribuito al Responsabile del Servizio Finanziario la competenza a rettificare gli allegati “a” e “a/2” del rendiconto 2021.
Al riguardo si impongono alcune osservazioni:

• tale norma replica la disposizione che era stata emanata nel 2021 (art. 15-bis del D.L. n. 77/2021), precisando che serve il parere del revisore (che l’anno scorso era semplicemente “sentito”);
• la sua formulazione non risulta particolarmente felice, in quanto indica come modificabili solamente gli allegati “a” e “a/2”: già nel corso del webinar realizzato da Halley Informatica in data 28 giugno u.s. era stato espresso l’avviso che la rettifica dovesse riguardare anche gli ulteriori allegati che vengono ad essere direttamente modificati in conseguenza della modifica dell’allegato “a/2”, rappresentando modifiche consistenti in meri riporti che conseguono automaticamente alla rettifica disposta dal Responsabile Finanziario (il quadro generale riassuntivo, il prospetto degli equilibri, il piano degli indicatori, la Relazione sulla gestione, nonché il conto economico e lo stato patrimoniale per la registrazione dei risconti): tale orientamento è stato poi confermato dalla Ragioneria Generale dello Stato con la FAQ n. 50 del 1° luglio 2022;
• non è prevista espressamente una scadenza entro la quale provvedere alla rettifica, ma si ritiene che il Responsabile del Servizio Finanziario debba adottare la relativa determina prima della deliberazione consiliare di salvaguardia, e che il Consiglio debba essere portato a conoscenza dei nuovi importi nei quali è articolato il risultato di amministrazione a seguito della rettifica così disposta.

La rettifica del Responsabile del Servizio Finanziario, della cui adozione la delibera di salvaguardia darà atto, determina i seguenti effetti nel prospetto dimostrativo del risultato di amministrazione:

a)    per gli enti in avanzo (lettera E positiva):

• se l'avanzo vincolato diminuisce: aumenta la quota libera;
• se l'avanzo vincolato aumenta: si riduce la quota libera;

b)    per gli enti in disavanzo (lettera E negativa):

• se l'avanzo vincolato diminuisce: il disavanzo diminuisce;
• se l'avanzo vincolato aumenta: il disavanzo aumenta.

Per questi ultimi enti sarà necessario effettuare nuovamente la verifica relativa al ripiano del disavanzo (paragrafo 13.10.3 del principio contabile applicato n. 4/1) ed eventualmente disporre, con la delibera di salvaguardia, la variazione per modificare - in aumento o in diminuzione - l'importo iscritto alla voce "Disavanzo di amministrazione" del bilancio in corso di gestione.
Il ricordato articolo 37-bis conclude prevedendo l’ipotesi che potrebbe risultare necessario rettificare anche l’importo del risultato di amministrazione, ed allora è richiesta la approvazione consiliare: è il caso in cui un ente abbia ricevuto un importo del “Fondone” inferiore rispetto al proprio fabbisogno (ipotesi che si riscontra in un numero limitato di comuni): avendo certificato un fabbisogno SUPERIORE alle risorse assegnate, tali enti non hanno una eccedenza di risorse da vincolare in avanzo, e la differenza va accertata nella competenza 2021 (anche a sfondamento): fatto pari a 100 l’importo delle risorse assegnate e 110 il fabbisogno dell’ente, si accerta 110 nell’esercizio 2021 e si porta a residui attivi 10, cosa che comporta un incremento del risultato di amministrazione che nel prospetto dimostrativo del risultato di amministrazione è esposto alla lettera A).

Le misure finanziarie per affrontare il caro energia
Per fronteggiare l’impatto che nei bilanci degli enti locali è stato determinato prima dalla pandemia, poi dalla guerra in Ucraina e quindi dagli incrementi delle spese per materie prime e forniture energetiche, il Governo è intervenuto con una serie di norme che hanno previsto da una parte finanziamenti diretti e dall’altra molte deroghe alle norme contabili, in particolare per quanto riguarda l’utilizzo di risorse vincolate; tali disposizioni vanno tenute presenti in occasione della salvaguardia degli equilibri, e possono così riepilogarsi:

a)    articolo 13 del D.L. n. 4/2022 ("sostegni-ter"): le risorse del Fondone "... possono essere utilizzate anche nell'anno 2022 per le finalità cui sono state assegnate ...";

b)    articolo 37-ter del D.L. n. 21/2022 ("taglia prezzi"): ha modificato il comma 6 dell'articolo 13 del D.L. n. 4/2022 prevedendo che "... Per l’anno 2022, le risorse di cui al presente articolo possono essere utilizzate a copertura dei maggiori oneri derivanti dall’incremento della spesa per energia elettrica, non coperti da specifiche assegnazioni statali, riscontrati con riferimento al confronto tra la spesa dell’esercizio 2022 e la spesa registrata per utenze e periodi omologhi nel 2019 ... ";

c)    FAQ n. 49 della R.G.S. del 1° giugno 2022: ha chiarito che per risorse considerate dal citato comma 6 debbono intendersi:

-   la quota disponibile dell’avanzo di amministrazione;

-    i proventi delle concessioni edilizie e relative sanzioni (tranne quelle relative alla inottemperanza all'ordine di demolizione);

-    la quota vincolata dell’avanzo di amministrazione derivante dalle somme del “Fondone” non utilizzate (con esclusione dei ristori specifici di spesa, che mantengono le proprie finalità originarie);

d)    articolo 27, comma 2, del D.L. n. 17/2022 ("decreto energia"): ha istituito un fondo di 250 milioni di euro (di cui 200 per i comuni) volto a garantire la continuità dei servizi erogati: la ripartizione ai singoli comuni è stata effettuata, tenendo conto dei maggiori costi per energia elettrica e gas, con Decreto Ministeriale del 1° giugno 2022;

e)    articolo 40, comma 3, del D.L. n. 50/2022 ("decreto aiuti"): ha incrementato per l'anno 2022 il contributo straordinario previsto dall’articolo 27, comma 2, del D.L. n. 17/2022 dell'ulteriore importo di 170 milioni di euro, di cui 150 milioni in favore dei comuni;

f)     articolo 40, comma 4, del D.L. n. 50/2022 ("decreto aiuti"): possibilità di utilizzare, per il solo anno 2022, la quota libera dell'avanzo, accertato con il rendiconto 2021, per la approvazione del bilancio di previsione (e quindi anticipatamente rispetto alla verifica degli equilibri di luglio);

g)    emendamenti al D.L. n. 50/2022 (in corso di conversione da parte del Parlamento): il comma 3-bis dell’articolo 40, introdotto nel corso dell’esame in sede referente, prevede la possibilità di utilizzare le risorse del Fondo per l’esercizio delle funzioni degli enti locali per l’anno 2022 a copertura dei maggiori oneri, non coperti da specifiche assegnazioni statali, derivanti dall’incremento della spesa per il gas, come già previsto per gli oneri relativi all’incremento della spesa per l’energia elettrica (con ciò rimediando ad una evidente incongruenza dell’articolo 37-ter del D.L. n. 21/2022 che ne limitava l’utilizzo alle solo spese per l’energia elettrica); l’articolo 40-bis consente, per il solo anno 2022 e per i soli importi accertati per competenza nell’esercizio 2022, con esclusione degli arretrati, che gli enti locali possano destinare a copertura delle spese per energia elettrica e gas gli importi riscossi per sanzioni amministrative per violazione delle norme sui limiti di velocità e gli importi per i parcheggi a pagamento gestiti dai medesimi enti.

Articolo di Ennio Braccioni