L’ordinanza di sgombero degli immobili

05/02/2022 Approfondimenti

Condizioni di legittimità

Cosa
Con la recente sentenza del TAR Puglia-Bari, Sez. III, del 20 gennaio 2022, n. 111, la giurisprudenza amministrativa delinea con precisione gli spazi entro cui possono essere legittimamente emesse le ordinanze sindacali contingibili e urgenti ex artt. 50 e 54 del TUEL.

Il caso
Il TAR pugliese ha affrontato il caso dell’immediato sgombero e della totale demolizione di alcune opere realizzate in un villaggio residenziale e vicine ad un canale di acque pubbliche.
Il provvedimento era stato adottato sulla base di una situazione emergenziale causata dal verificarsi di fenomeni di erosione delle sponde e degli argini del canale, dipendenti da copiose precipitazioni atmosferiche verificatesi negli anni, e da una riduzione progressiva delle distanze dal canale, capace di mettere a rischio i manufatti.

I profili d’illegittimità dell’ordinanza di sgombero
L’ordinanza sindacale è stata ritenuta illegittima in quanto:

la sussistenza di un pericolo strutturale non giustificava il ricorso ad un provvedimento totalmente sacrificativo della proprietà degli immobili, atteso il manifestarsi, nel tempo, di segnali che imponevano l’adozione tempestiva di misure tecniche ordinarie programmabili;
la situazione da fronteggiare non era attuale ossia imminente, in quanto l’attualità del pericolo è tratto essenziale per l’emissione di siffatte ordinanze, implicando una condizione che incombe drammaticamente sui beni da sacrificare e che, pertanto, richiede misure da adottare con notevole elasticità, senza indugio;
pur essendo emersa una situazione di crisi ambientale della zona, verosimilmente dovuta ad incuria nel tempo, e al ripetersi di eventi alluvionali di portata cospicua, non si rintracciavano pericoli incombenti, attuali, e non altrimenti scongiurabili se non con una misura extra ordinem;
il provvedimento non era nemmeno adeguato al pericolo che si riteneva di fronteggiare nella parte in cui lo stesso imponeva un sacrificio irreparabile alla proprietà dei ricorrenti.

La decisione
Pertanto, essendo ritenuti insussistenti i presupposti di fatto e di diritto ed essendo stata emessa in violazione dei principi di adeguatezza e di proporzionalità, il TAR ha annullato l’ordinanza sindacale impugnata.

Il quadro giuridico di riferimento
La suddetta sentenza s’inquadra nell’ambito di un preciso quadro di riferimento elaborato dalla giurisprudenza che ha individuato i seguenti presupposti:

l’urgenza, intesa quale indifferibilità dell’atto, dovuta alla situazione di pericolo inevitabile che minaccia gli interessi pubblici;
la contingibilità, ossia la straordinarietà, accidentalità ed imprevedibilità dell’evento;
la temporaneità, caratteristica quest’ultima che attiene agli effetti del provvedimento in relazione alla cessazione dello stato di necessità, nella proporzionalità rispetto al sacrificio imposto al privato.

Inoltre, la particolare finalità dell’ordinanza, che non svolge una funzione sanzionatoria di comportamenti od omissioni, ma mira esclusivamente a salvaguardare le esigenze primarie della collettività, spiega perché essa è idonea a sacrificare anche interessi giuridicamente protetti di soggetti determinati, ma entro ragionevoli limiti oggettivi e temporali, e con il rispetto di rigorose garanzie sostanziali (i principi generali dell’ordinamento) e formali (la motivazione e l’adeguata istruttoria) (cfr. Consiglio Stato, sez. V, 2 aprile 2001, n. 1904).
In particolare, sono stati ravvisati dalla giurisprudenza della Corte costituzionale principi fondamentale in materia nei canoni della ragionevolezza, della proporzionalità tra il provvedimento e la realtà circostante, dell’obbligo di motivazione (dovendo, infatti, fondarsi su una congrua motivazione, all’esito di un’istruttoria adeguata).
Unitamente a tali presupposti, la giurisprudenza è concorde nell’individuarne altri la cui sussistenza è oggetto di puntuale ed approfondito accertamento:

la contingibilità, intesa come attualità o imminenza di un fatto eccezionale, quale causa da rimuovere con urgenza;
il previo accertamento, da parte degli organi competenti, della situazione di pericolo o di danno che s’intende fronteggiare, corredato da una congrua motivazione che tale presupposto evidenzi;
la mancanza di strumenti alternativi, previsti dall’ordinamento, stante il carattere extra ordinem del potere sindacale in oggetto;
la necessità che, in relazione al suo scopo, il provvedimento non rivesta il carattere della continuità e stabilità di effetti e, pertanto, non ecceda le finalità di un momentaneo rimedio alla situazione contingente (tra gli altri, si veda Consiglio di Stato, sez. V, 8 maggio 2007, n. 2109, Consiglio Stato, sez. VI, 27 febbraio 2001, n. 1374; TAR Toscana, sez. I, 23 febbraio 2000, n. 323; Consiglio Stato, sez. V, 29 luglio 1998, n. 1128; TAR Piemonte, sez. I, 15 gennaio 1998, n. 12).

L’attualità del pericolo
Tra i requisiti sopra citati appare di indubbia rilevanza quello della dell’attualità del pericolo da fronteggiare in quanto l’emanazione di un’ordinanza contingibile ed urgente, ai sensi degli artt. 50 o 54 del TUEL, indipendentemente dalla circostanza o meno che il pericolo sia correlato ad una situazione preesistente ovvero ad un evento nuovo ed imprevedibile, implica la sussistenza (intrinseca) della necessità e dell’urgenza attuale di intervenire a difesa degli interessi pubblici da tutelare, a prescindere sia dalla prevedibilità, che, soprattutto, dall’imputabilità se del caso perfino all’Amministrazione stessa della situazione di pericolo che il provvedimento è rivolto a rimuovere.
Tant’è che si giunge anche ad affermare che il decorso del tempo non consuma il potere di ordinanza, “perché ciò che rileva è esclusivamente la dimostrazione dell’attualità del pericolo e della idoneità del provvedimento a porvi rimedio, sicché l’immediatezza dell’intervento urgente del Sindaco va rapportata all’effettiva esistenza di una situazione di pericolo al momento di adozione dell’ordinanza » (cfr. TAR Campania, Sez. V, 3 febbraio 2015, n. 678; Cons. Stato, Sez. V, 12 ottobre 2010, n. 7411; Cons. Stato, Sez. V, 28 settembre 2009, n. 5807).
In sintesi, ai fini della sussistenza del potere di ordinanza sindacale contingibile ed urgente, è indifferente che esso sia correlato ad una situazione preesistente, nuovamente valutata per ponderarne l’attualità in termini di pericolo, ovvero ad un evento nuovo ed imprevedibile, in quanto ciò che rileva è soltanto la necessità e l’urgenza attuale di intervenire a difesa degli interessi pubblici da tutelare (TAR Sardegna, Sez. I, 1agosto 2014, n. 681).

L’eccezionalità del rimedio
La possibilità di utilizzo dello strumento ordinatorio deve essere del tutto residuale, in quanto il ricorso al potere extra ordinem reca con sé l’inevitabile compressione di diritti ed interessi privati con mezzi diversi da quelli aventi un contenuto tipico e indicati dalle legge, per cui s’impone il rigoroso rispetto di precisi presupposti, la cui ricorrenza l’Amministrazione è tenuta ad appurare attraverso un’accurata istruttoria, nel rispetto dei limiti di carattere sostanziale e procedurale, non giustificandosi, altrimenti, la deviazione dal principio di tipicità degli atti amministrativi.
In questo senso, l’istruttoria deve motivare la mancanza di altri strumenti ordinari in termini d’idoneità alla soluzione del problema e nei tempi che la pericolosità dello stesso impone, in quanto deve essere escluso che lo strumento ordinatorio costituisce una facile via per eludere le ordinarie modalità di soluzione approntate dall’ordinamento. Ciò a seguito di un’approfondita istruttoria con adeguata motivazione circa il carattere indispensabile degli interventi immediati ed indilazionabili imposti a carico dei privati.

Il rapporto tra il potere di ordinanza e i beni privati
Inoltre, la giurisprudenza ha chiarito che “se è vero che nella nozione di incolumità dei cittadini può includersi anche il caso di minaccia grave e attuale alla incolumità di soggetti privati che si verifichi esclusivamente entro ambiti di proprietà privata, senza riflessi diretti sulla pubblica incolumità, vale a dire senza che il pericolo minacci anche aree di pubblico transito e accesso, è altresì vero che, in siffatte, eccezionali evenienze, il pericolo deve presentare una consistenza e una evidenza particolarmente gravi e univoche, tali in definitiva da non consentire neppure la prosecuzione dell’uso o dell’abitazione dello spazio o del volume di pertinenza privata interessato dallo stato di pericolo, sì da giustificare piuttosto lo sgombero, e non il mero ordine di esecuzione dei lavori” (TAR Campania-Napoli, sez. V, sentenza 19/04/2007 n. 4992; TAR Puglia-Bari, sent. n. 1399/2014 e Lecce n. 893/2015).

La discrezionalità di cui gode la Pubblica Amministrazione, infatti, non implica che essa possa esimersi dall’attenersi ai criteri fondamentali di prudenza e diligenza richiesti per la tutela dei beni valutati dall’ordinamento come oggetto di diritti assoluti.
Infatti, è stato osservato, ad esempio, che “quando si tratti, dunque, di un caso di pericolo gravante esclusivamente su beni privati sottratti a qualsiasi forma di uso e transito pubblici, il vaglio di legittimità dell’esercizio del suddetto potere di ordinanza ex art. 54 del TUEL deve essere ancor più penetrante e severo, soprattutto al fine di impedire che il ricorso a tale invasivo strumento imperativo, sviando dalla funzione pubblica, si risolva in una inutile e indebita interferenza in liti tra privati (magari già incardinate dinanzi al competente giudice civile)”
(Cfr. giurisprudenza citata sopra).

Conclusioni
L’emissione delle ordinanze sindacali, ai sensi degli articoli 50 e 54 TUEL, per essere legittima deve improntarsi al rispetto dei principi indicati dalla giurisprudenza amministrativa di cui la motivazione deve dare conto in termini di istruttoria adeguata e di provvedimenti proporzionati al fine che si persegue.
Ciò è ancora più significativo ove si tratti di ordinanze adottate dal Sindaco quale ufficiale del Governo in base all’art. 54 TUEL, per ragioni di sicurezza e/o d’incolumità pubblica, atteso che detti provvedimento devono essere preventivamente comunicati al Prefetto, anche ai fini della predisposizione degli strumenti ritenuti necessari alla loro attuazione, e che in caso di danno comportano responsabilità ministeriale (legittimazione passiva comunale ai fini dell’eventuale impugnazione per illegittimità; legittimazione passiva ministeriale ai fini dell’eventuale azione di danni).