un'iniziativa
Dopo aver illustrato nelle prime due parti del presente approfondimento il quadro normativo, i contenuti generali, il monitoraggio e le semplificazioni per gli enti con meno di cinquanta dipendenti previsti nel PNA 2022, il presente contributo si soffermerà sul c.d. pantouflage: ipotesi particolare di conflitto di interesse cui ANAC ha dedicato una sezione ad hoc del predetto Piano.
Il pantouflage
Il pantouflage (c.d. “porte girevoli") è quella pratica per cui i pubblici dipendenti che negli ultimi tre anni di servizio hanno esercitato poteri autoritativi o negoziali per le pubbliche amministrazioni, vengono successivamente assunti dagli stessi soggetti privati destinatari dei provvedimenti.
Il pantouflage è espressamente proibito dal Legislatore che, con la L. n. 190/2012, ha introdotto il comma 16-ter all’art. 53 del T.U. sul Pubblico Impiego (D.Lgs. n. 165/2001), secondo cui i dipendenti delle pubbliche amministrazioni che, negli ultimi tre anni di servizio, hanno esercitato poteri autoritativi o negoziali, non possono svolgere nei tre anni successivi alla cessazione del rapporto alcuna attività lavorativa o professionale presso i soggetti privati destinatari dell'attività della pubblica amministrazione svolta attraverso i medesimi poteri.
Le sanzioni stabilite per la violazione del divieto di pantouflage colpiscono sia il rapporto negoziale instaurato con l’ex dipendente pubblico, essendo prevista la nullità del contratto o dell’incarico, sia specificamente il soggetto privato che ha concluso il contratto o conferito l’incarico, per il quale è sancito un divieto a contrarre con le pubbliche amministrazioni per i successivi tre anni.
Come chiarito recentemente anche dal Consiglio di Stato (sentenza n. 9684 del 4.11.2022), il rischio valutato dalla norma sopra riportata è che, durante il periodo di servizio, il dipendente pubblico possa artatamente precostituirsi delle situazioni lavorative vantaggiose e così sfruttare a proprio fine la sua posizione e il suo potere all'interno della pubblica amministrazione di appartenenza per ottenere un lavoro per lui attraente presso l'impresa o il soggetto privato con cui entra in contatto.
La norma, quindi, prevede una limitazione della libertà negoziale del dipendente per un determinato periodo successivo alla cessazione del rapporto per eliminare la "convenienza" di accordi fraudolenti, ed è di diretta derivazione dal principio costituzionale di imparzialità dell'Amministrazione e del principio che impone ai pubblici impiegati di essere "al servizio esclusivo della Nazione" (cfr. artt. 97 e 98 Cost.), nonché del disposto di cui all’art. 54 della Costituzione (“I cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle, con disciplina ed onore, prestando giuramento nei casi stabiliti dalla legge”).
Nonostante si tratti di un istituto già vigente e operativo da tempo, ANAC nel PNA 2022 ritiene opportuno fornire delle indicazioni generali e ricognitive sull’applicazione dello stesso da parte delle pubbliche amministrazioni, pur rimettendo a specifiche linee guida (non ancora emanate) alcune disposizioni di dettaglio.
Le indicazioni nel PNA 2022 sul pantouflage
Le indicazioni generali fornite da ANAC nel PNA sul pantouflage possono essere così schematizzate e sintetizzate.
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Ambito soggettivo di applicazione |
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Presupposti oggettivi di applicazione |
Esercizio di poteri autoritativi (provvedimenti adottati unilateralmente dalla PA che incidono, modificandole, sulle situazioni giuridiche dei destinatari) o negoziali (adozione di provvedimenti afferenti specificamente alla conclusione di contratti per l’acquisizione di beni e servizi per la PA) da parte del dipendente pubblico. |
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Destinatari dell’attività della P.A. ai fini dell’applicazione del divieto |
Soggetti privati nei cui confronti siano stati adottati atti e comportamenti implicanti l’esercizio di poteri autoritativi o negoziali, incluse società con sedi all’estero ed enti privati solo formalmente nuovi, ed esclusione degli enti in house della pubblica amministrazione e enti privati di nuova costituzione che non hanno profili di continuità con enti privati già esistenti. |
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Tipologia di attività professionale svolta presso un soggetto privato rientrante nel divieto |
Qualsiasi tipo di rapporto di lavoro (a tempo determinato o indeterminato) o professionale (incarichi o consulenze), ad eccezione dei soli incarichi di natura occasionale. |
Il ruolo di ANAC
ANAC, rispetto al pantouflage, svolge non solo compiti di vigilanza, mediante la verifica dell’inserimento da parte delle pubbliche amministrazioni di adeguate misure volte a prevenire tale fenomeno nel PIAO o nel PTPCT, ma anche una specifica attività consultiva in materia, in relazione alla quale la legittimazione alla richiesta di un parere appartiene non solo alle pubbliche amministrazioni, ma anche a tutti i soggetti privati destinatari dell’attività di quest’ultime che intendono conferire un incarico a un ex dipendente pubblico.
Accanto a tali funzioni consultive e di vigilanza, ANAC è altresì titolare dei poteri sanzionatori, analogamente a quanto avviene per le ipotesi di violazione delle disposizioni di cui al D.Lgs. n. 39/2013.
Gli adempimenti per le pubbliche amministrazioni
Per garantire il rispetto del divieto di pantouflage, nel PNA 2022 sono previste alcune possibili misure che le pubbliche amministrazioni devono valutare di inserire o adottare al proprio interno.
In particolare, ANAC consiglia di inserire nel Codice di comportamento interno dell’amministrazione il dovere per il dipendente di sottoscrivere una dichiarazione, entro un termine idoneo e determinato (ad esempio, tre anni prima della cessazione del servizio), con cui lo stesso prende atto della disciplina sul pantouflage e si assume l’impegno a rispettarne il divieto: in presenza di tale integrazione nel Codice di comportamento, la violazione del relativo obbligo dichiarativo da parte del dipendente configurerebbe, pertanto, un illecito disciplinare, fermo restando che, anche laddove l’amministrazione non si determinasse ad inserire il suddetto obbligo nel proprio Codice interno, il dipendente ha comunque l’obbligo di rendere la dichiarazione al momento della cessazione del servizio.
Ma è con riferimento alla sezione anticorruzione e trasparenza del PIAO che il PNA fornisce maggiori indicazioni sulle misure adottabili dalle pubbliche amministrazione, tra le quali vi sono l’inserimento negli atti di assunzione del personale di clausole che prevedono specificamente il divieto di pantouflage, appositi obblighi dichiarativi in capo al dipendente (anche successivi alla cessazione del rapporto), la previsione nella lex specialis delle procedure di affidamento di contratti pubblici di dichiarazioni da parte dell’operatore economico, l’inclusione di specifici percorsi formativi in materia per il personale dell’amministrazione.
Le verifiche sul divieto di pantouflage
Centrale è, ovviamente, il tema delle verifiche sul divieto di pantouflage: anche se la vigilanza è in capo ad ANAC, infatti, è onere delle pubbliche amministrazioni svolgere apposita attività di verifica mediante il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza (RPCT), anche con il supporto degli uffici competenti, dalla quale può conseguire una segnalazione qualificata alla predetta Autorità della possibile violazione del divieto in parola.
Il modello operativo per l’attuazione e la verifica delle misure previste nel PIAO sul pantouflage, improntato a criteri di gradualità e sostenibilità, prevede innanzitutto l’acquisizione da parte del RPCT (il quale può rivestire anche un ruolo consultivo in favore dei dipendenti che stanno cessando dal servizio) delle informazioni utili per il rispetto del divieto in questione, con la collaborazione degli uffici competenti dell’amministrazione (ufficio personale o ufficio gare e contratti).
Il modello operativo proposto da ANAC nel PNA 2022 può così essere schematizzato:
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Adempimento |
Competenza |
Attività |
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Acquisizione delle dichiarazioni di impegno rispetto al divieto di pantouflage |
Ufficio del personale |
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Ufficio gare e contratti |
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Verifiche In caso di omessa dichiarazione di impegno |
RPCT |
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Verifiche in caso di dichiarazione di impegno |
RPCT |
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Verifiche in caso di segnalazione/notizia circostanziata di violazione del divieto
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RPCT |
Verifica della segnalazione mediante consultazione delle banche di dati e interlocuzione con l’ex dipendente. |
Le annunciate Linee Guida
Ferme restando le indicazioni sopra illustrate, strettamente connesse alla specificazione delle misure e degli strumenti per la prevenzione del pantouflage da parte delle pubbliche amministrazioni, ANAC, in più parti del PNA 2022, fa riferimento a emanande Linee Guida sul divieto in questione, volte a specificarne e chiarirne ulteriormente l’ambito operativo.
In particolare, l’Autorità nel PNA 2022 rimette ad apposite Linee Guida, in fase di elaborazione, la definizione dei seguenti aspetti:
- la determinazione dei criteri per l’individuazione degli atti e dei comportamenti adottati nell’ambito di procedimenti implicanti l'esercizio di poteri autoritativi o negoziali da parte del dipendente;
- la determinazione dei criteri per l’individuazione dei soggetti privati destinatari dell’attività della pubblica amministrazione nei cui confronti siano stati adottati degli atti e comportamenti implicanti l’esercizio di poteri autoritativi o negoziali;
- l’esercizio dei poteri di accertamento e sanzionatori da parte di ANAC.
Nella quarta e ultima parte del presente approfondimento dedicato al PNA 2022 sarà esaminata la parte speciale di tale piano nazionale, specificamente rivolta alle misure anticorruttive e agli obblighi di trasparenza in materia di contratti pubblici.
Articolo di Alessandro Rizzo
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