La vicenda
La vicenda trae origine da un ricorso presentato da alcuni consiglieri comunali per l'annullamento di varie deliberazioni comunali, sia di Consiglio che di Giunta, relative all’approvazione del bilancio di previsione e del DUP. La motivazione risiede nella comprovata violazione delle disposizioni che disciplinano il procedimento di approvazione del bilancio di previsione, che conseguentemente lede il diritto a partecipare compiutamente, correttamente e regolarmente al procedimento di formazione del bilancio medesimo, secondo lo schema normativamente definito:
Il quadro normativo di riferimento
L’art. 151 del TUOEL stabilisce che gli enti locali ispirano la propria gestione al principio della programmazione. A tal fine, presentano il Documento unico di programmazione entro il 31 luglio di ogni anno e deliberano il bilancio di previsione finanziario entro il 31 dicembre, riferiti ad un orizzonte temporale almeno triennale. Le previsioni del bilancio sono elaborate sulla base delle linee strategiche contenute nel documento unico di programmazione, osservando i principi contabili generali ed applicati allegati al decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e successive modificazioni. I termini possono essere differiti con decreto del Ministro dell'interno, d'intesa con il Ministro dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza Stato-città ed autonomie locali, in presenza di motivate esigenze.
L’art. 170 del TUOEL dispone che:
Il Documento unico di programmazione ha carattere generale e costituisce la guida strategica ed operativa dell'ente e si compone di due sezioni: la Sezione strategica e la Sezione operativa. La prima ha un orizzonte temporale di riferimento pari a quello del mandato amministrativo, la seconda pari a quello del bilancio di previsione; il Documento unico di programmazione costituisce atto presupposto indispensabile per l'approvazione del bilancio di previsione.
L’art. 174 del TUOEL dispone che lo schema di bilancio di previsione finanziario e il Documento unico di programmazione sono predisposti dall'organo esecutivo e da questo presentati all'organo consiliare unitamente agli allegati entro il 15 novembre di ogni anno secondo quanto stabilito dal regolamento di contabilità.
Il regolamento di contabilità dell'ente prevede, per tali adempimenti, un congruo termine, nonché i termini entro i quali possono essere presentati da parte dei membri dell'organo consiliare e dalla Giunta emendamenti agli schemi di bilancio. A seguito di variazioni del quadro normativo di riferimento sopravvenute, l'organo esecutivo presenta all'organo consiliare emendamenti allo schema di bilancio e alla nota di aggiornamento al Documento unico di programmazione in corso di approvazione.
Il bilancio di previsione finanziario è deliberato dall'organo consiliare entro il termine previsto dall'articolo 151 TU cit. (31 dicembre, salvo proroghe legali).
La posizione del TAR Puglia- Bari
Ad avviso del Tar barese, la disciplina ordinamentale tratteggiata dal d.lgs. n. 267/2000 delinea:
Ciò al fine al fine di consentire un esercizio effettivo della funzione del Consiglio comunale come organo di indirizzo e di controllo politico - amministrativo.
Pertanto, secondo il Collegio, "la discussione e l’approvazione del D.U.P. deve essere svolta in apposita e specifica seduta “dedicata”, preliminare rispetto alla seduta di approvazione del bilancio di previsione quest’ultimo da redigere in coerenza con il D.U.P., costituente la guida strategica e operativa dell’Ente, che investe la sfera di interesse e di esercizio della funzione di tutti i consiglieri comunali, essendo stata l’assise consiliare eletta dalla legge quale sede naturale del confronto e della decisione sul contenuto del D.U.P.” (cfr., in analoga fattispecie, T.A.R. Bari, Sezione Prima, 15 febbraio 2019, n. 241; T.A.R. Bari, Sezione Prima, 18novembre 2019, n. 1505).
Infatti, secondo detto indirizzo, il procedimento è funzionale a consentire l’elaborazione dello schema di bilancio sulla base proprio del D.U.P., costituente atto presupposto e indispensabile di programmazione e individuazione delle linee strategiche, di competenza del Consiglio comunale.
L’accoglimento del ricorso
Nel caso concreto considerato dalla sentenza, dal momento che con deliberazioni della Giunta comunale erano stati approvati il D.U.P. e lo schema di bilancio, disponendosi, nel primo caso, di presentare al Consiglio comunale il D.U.P., e, nel secondo, di presentare all’organo consiliare, per l’approvazione, lo schema di bilancio, e che nello stesso giorno, con deliberazioni del Consiglio comunale erano stati rispettivamente approvati, nella medesima seduta, anche il D.U.P. e il bilancio di previsione, il TAR ha accolto il ricorso, ritenendo effettiva la limitazione delle prerogative dei consiglieri comunali al corretto e consapevole esercizio delle funzioni di indirizzo, programmazione e controllo spettanti ex lege al Consiglio comunale.
Né in senso diverso ha potuto rilevare la presentazione, da parte di alcuni consiglieri comunali ricorrenti, di emendamenti al D.U.P., peraltro nella stessa seduta consiliare di approvazione contestuale al bilancio di previsione, in quanto la palese violazione comporta l’annullamento, per illegittimità, dei provvedimenti approvati (cfr., per analoghe considerazioni, T.A.R. Puglia, Bari, Sezione Prima, 18 novembre 2019, n.1505; T.A.R. Puglia, Bari, Sezione Prima, 15 febbraio 2019, n. 241).
La riedizione del potere correttamente esercitato
In ogni caso, il TAR ha ritenuto che dalla illegittimità dei provvedimenti impugnati e dal relativo annullamento non derivasse alcuna conseguenza irreversibile per l’Ente, in termini di scioglimento dei relativi organi, restando, infatti, impregiudicata - in sede di riedizione del potere - la rinnovazione del procedimento di approvazione del DUP e del bilancio di previsione, nel rispetto delle prerogative di tutti i consiglieri comunali (cfr. in tal senso anche T.A.R. Puglia, Bari, Sezione Prima, n.1505/2019 cit.).
Tuttavia, detto potere di rinnovazione, in concreto, potrebbe non essere più nella disponibilità dei ricorrenti, come, ad esempio, nel caso di conclusione del mandato amministrativo prima della decisione del Giudice amministrativo e rinnovazione degli organi, e, comunque, non avrebbe più alcun effetto pratico relativamente ad un bilancio già ampiamente chiuso rispetto all’esercizio finanziario di riferimento, in relazione al quale operazioni in entrata o in uscita non sarebbero più tecnicamente possibili.
Conclusioni
Per quanto autorevole, la sentenza in commento, espressione di un orientamento consolidato dello stesso Tar barese, si presta a critica in quanto estrae ed afferma un principio (“la discussione e l’approvazione del D.U.P. deve essere svolta in apposita e specifica seduta “dedicata”, preliminare rispetto alla seduta di approvazione del bilancio di previsione") che non risulta espressamente normato dal TUOEL n. 267/2000, ed invade la sfera regolamentare riservata all’Ente locale dall’art. 174 TUOEL, determinando un aggravamento procedimentale dell’approvazione del bilancio, specie se si considerano i tempi sempre più lunghi di approvazione dovuti all’incidenza delle leggi finanziarie (di stabilità o di bilancio statale, che dir si voglia) sulle previsioni dello stesso, a fronte, invece, dell’esigenza di rapide risposte ai cittadini ed alle imprese.
Aggiungere, quindi, ulteriori formali adempimenti che dilatano i già lunghi tempi di approvazione, anche, quando le garanzie di partecipazione, di confronto e di emendamento siano state date ai consiglieri comunali, comporta un ritardo nell’approvazione, con conseguente slittamento di tutta l’azione amministrativa comunale allo stesso collegata.
D’altra parte, le garanzie dei consiglieri comunali e il concorso degli stessi all’approvazione dei documenti di programmazione e di bilancio si muovono piuttosto attraverso l’esame delle proposte nelle competenti commissioni e si tutelano attraverso il rispetto dei termini regolamentari di esame e di presentazione degli emendamenti, piuttosto che nel rispetto di formalismi anacronistici rispetto alle esigenze dinamiche odierne.
In questo senso, è apprezzabile l’orientamento giurisprudenziale (ad es., sentenza n. 670 del 31 ottobre 2019 del Tar Marche), che legittima il singolo consigliere comunale ad agire nei confronti dell’ente a cui appartiene unicamente nell’ipotesi in cui i vizi denunciati si sostanzino nella lesione del diritto all’ufficio, con riguardo ad azioni che attengono all’esercizio della carica di consigliere comunale e che siano direttamente lesive delle funzioni consiliari, ad esempio:
più in generale, alla preclusione in tutto o in parte dell’esercizio delle funzioni relative all’incarico rivestito. Deve trattarsi cioè di atti che determinano in via concreta ed immediata la lesione delle funzioni e delle prerogative connesse all’incarico elettivo, non essendo ammissibile l’impugnazione di provvedimenti da cui non derivano tali compromissioni, anche qualora essi non corrispondano allo schema normativamente previsto.
Articolo di Eugenio De Carlo
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