La Rivista del Sindaco


Il nuovo Piano Integrato di Attività e Organizzazione (PIAO)

La Rivista del Sindaco 02/02/2022 Approfondimenti
Una opportunità per integrare i processi di programmazione

Di cosa si tratta
L’art. 6 del D.L. n. 80/2021 ha introdotto il Piano Integrato di Attività e Organizzazione (PIAO), nel quale sono destinati a confluire diversi strumenti di programmazione che, fino ad oggi, godevano di una propria autonomia quanto a tempistiche, contenuti e norme di riferimento.
In particolare, confluiscono nel nuovo Piano:

  • il piano della performance,
  • il piano della prevenzione della corruzione e della trasparenza,
  • il piano dei fabbisogni di personale,
  • il piano per il lavoro agile (conosciuto come POLA),
  • la programmazione dei fabbisogni formativi.

Oltre a ciò, il PIAO deve avere alcuni contenuti necessari e ulteriori.
La norma richiama espressamente le discipline di settore e, in particolare, il D.Lgs. n. 150/2009, in materia di performance, e la Legge n. 190/2012, in materia di prevenzione della corruzione; ciò indica che i principi di riferimento dei rispetti piani, i cui contenuti confluiscono nel PIAO, continueranno a governarne i contenuti.
Il Piano ha durata triennale ma viene aggiornato annualmente
Il comma 5 del citato art. 6 stabilisce che, con apposito D.P.R., saranno individuati e abrogati gli adempimenti relativi ai piani assorbiti dal nuovo PIAO. Al momento, il termine per l’adozione del D.P.R. è stato differito dal D.L. n. 228/2021 (“milleproroghe”) al 31 marzo. La mancata adozione del D.P.R. determina diverse incertezze applicative che investono in pieno l’operatività delle autonomie territoriali in quanto molti adempimenti sono correlati a tempistiche non proprio in linea con il termine unitario che il PIAO invece impone.
Il successivo comma 6 del medesimo art. 6 affida ad un apposito Decreto Ministeriale, la cui adozione dovrà avvenire entro il 31 marzo 2022, la definizione di un Piano-tipo; lo stesso D.M. si occuperà di definire il Piano-tipo semplificato per le amministrazioni con meno di 50 dipendenti.
Al momento le bozze di D.M. e di Piano-tipo hanno superato il vaglio della Conferenza unificata che ha sancito l’intesa nella seduta del 2 dicembre 2021.

Finalità
Con il PIAO si avvia un significativo tentativo di disegno organico del sistema pianificatorio nelle amministrazioni pubbliche che ha il merito di aver evidenziato la molteplicità di strumenti di programmazione spesso non dialoganti ed altrettanto spesso, per molti aspetti, sovrapposti. Inoltre, enfatizza un tema fondamentale: la valutazione del valore generato, delle cause e degli effetti che i meccanismi di programmazione e di pianificazione sono in grado di generare delineando, in questo modo, un filo conduttore comune tra i diversi ambiti di programmazione.

Cosa fare
Le Amministrazioni devono:

  1. approvare il Piano entro il 31 gennaio di ogni anno
  2. pubblicarlo nel proprio sito internet istituzionale
  3. inviarlo al Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri per la pubblicazione sul relativo portale.

In sede di prima applicazione il termine è differito al 30 aprile 2022 dal comma 6-bis dell’art. 6, introdotto dal decreto “milleproroghe” (D.L. n. 228/2021). Inoltre, il decreto ministeriale in corso di adozione prevede che, nel caso di differimento del termine di approvazione del bilancio, l’approvazione del PIAO è differito di 30 giorni e, in sede di prima applicazione, di 120 giorni dall’approvazione del bilancio.

Termine per l’approvazione nel 2022
Salvo ulteriori differimenti, peraltro recentemente richiesti dall’ANCI, nel 2022 le Amministrazioni devono adottare il PIAO entro il 30 aprile e comunque entro 120 giorni dall’approvazione del bilancio; quest’ultimo termine è stato differito al 31 marzo.
Nel frattempo, l’Autorità Nazionale Anticorruzione ha disposto il differimento al 30 aprile 2022 dell’adozione del Piano Triennale di Prevenzione della corruzione e della trasparenza (PTPCT), in questo modo allineando il termine a quello previsto per il PIAO nel quale confluiscono anche i contenuti del PTPCT.

Cosa contiene il Piano
L’art. 6 della norma istitutiva identifica i seguenti contenuti:

  1. gli obiettivi programmatici e strategici della performance secondo i principi e criteri direttivi di cui all'articolo 10 del D.Lgs. 27 ottobre 2009, n. 150, stabilendo il necessario collegamento della performance individuale ai risultati della performance organizzativa;
  2. la strategia di gestione del capitale umano e di sviluppo organizzativo, anche mediante il ricorso al lavoro agile, e gli obiettivi formativi annuali e pluriennali, finalizzati ai processi di pianificazione secondo le logiche del project management, al raggiungimento della completa alfabetizzazione digitale, allo sviluppo delle conoscenze tecniche e delle competenze trasversali e manageriali e all'accrescimento culturale e dei titoli di studio del personale, correlati all'ambito d'impiego e alla progressione di carriera del personale;
  3. compatibilmente con le risorse finanziarie riconducibili al piano triennale dei fabbisogni di personale, di cui all'articolo 6 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, gli strumenti e gli obiettivi del reclutamento di nuove risorse e della valorizzazione delle risorse interne, prevedendo, oltre alle forme di reclutamento ordinario, la percentuale di posizioni disponibili nei limiti stabiliti dalla legge destinata alle progressioni di carriera del personale, anche tra aree diverse, e le modalità di valorizzazione a tal fine dell'esperienza professionale maturata e dell'accrescimento culturale conseguito anche attraverso le attività poste in essere ai sensi della lettera b) , assicurando adeguata informazione alle organizzazioni sindacali;
  4. gli strumenti e le fasi per raggiungere:
  • la piena trasparenza dei risultati dell'attività e dell'organizzazione amministrativa,
  • gli obiettivi in materia di contrasto alla corruzione, secondo quanto previsto dalla normativa vigente in materia e in conformità agli indirizzi adottati dall'Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) con il Piano nazionale anticorruzione;
  1. l'elenco delle procedure da semplificare e reingegnerizzare ogni anno, anche mediante il ricorso alla tecnologia e sulla base della consultazione degli utenti, nonché la pianificazione delle attività, inclusa la graduale misurazione dei tempi effettivi di completamento delle procedure effettuata attraverso strumenti automatizzati;
  2. le modalità e le azioni finalizzate a realizzare la piena accessibilità alle amministrazioni, fisica e digitale, da parte dei cittadini ultrasessantacinquenni e dei cittadini con disabilità;
  3. le modalità e le azioni finalizzate al pieno rispetto della parità di genere, anche con riguardo alla composizione delle commissioni esaminatrici dei concorsi.

Quali Amministrazioni sono tenute all’approvazione del PIAO
Il PIAO dev’essere adottato da tutte le Pubbliche Amministrazioni, con esclusione delle scuole di ogni ordine e grado e delle istituzioni educative, di cui all'art. 1, comma 2, del D.Lgs. n. 165/2001.
Le Amministrazioni fino a 50 dipendenti approveranno un Piano semplificato secondo lo schema tipo in corso di definizione da parte del Dipartimento della funzione pubblica.

Conseguenze della mancata adozione
La mancata adozione del PIAO produce i seguenti effetti:

  • è fatto divieto di erogazione della retribuzione di risultato ai dirigenti che risultano avere concorso alla mancata adozione del PIAO, per omissione o inerzia nell'adempimento dei propri compiti;
  • l'Amministrazione non può procedere ad assunzioni di personale o al conferimento di incarichi di consulenza o di collaborazione comunque denominati;
  • nei casi in cui la mancata adozione del PIAO dipenda da omissione o inerzia dell'organo di indirizzo politico amministrativo di ciascuna Amministrazione, l'erogazione dei trattamenti e delle premialità è fonte di responsabilità amministrativa del titolare dell'organo che ne ha dato disposizione e che ha concorso alla mancata adozione del Piano.

Il PIAO include anche i contenuti del Piano triennale di prevenzione della corruzione e della trasparenza ed è questa la ragione per la quale vengono fatte salve le conseguenze della mancata adozione previste dall’art. 19, comma 5, lett. b) del D.L. n. 90/2014 ossia l’applicazione di una sanzione amministrativa non inferiore nel minimo a euro 1.000,00 e non superiore nel massimo a euro 10.000,00.

Il Piano-tipo
La bozza di D.M., in corso di adozione, definisce la composizione del Piano-tipo che si articola in una scheda anagrafica dell’Amministrazione ed è suddiviso in quattro sezioni, a loro volta articolate in sottosezioni di programmazione, riferite a specifici ambiti di attività amministrativa e gestionali.
Ciascuna sezione del Piano deve avere contenuto sintetico e descrittivo delle relative azioni programmate, secondo quanto stabilito dal decreto, per il periodo di applicazione del Piano stesso, con particolare riferimento, ove ve ne sia necessità, alla fissazione di obiettivi temporali intermedi.
La bozza di decreto esclude dal PIAO gli adempimenti di carattere finanziario che non siano direttamente riconducibili ai contenuti così come disciplinati dall’art. 6 del D.L. n. 80/2021.
Il Piano-tipo presenta la seguente struttura:

  • PREMESSA
  • SEZIONE 1. Scheda anagrafica dell’amministrazione
  • SEZIONE 2. Valore pubblico, performance e anticorruzione
    • Sottosezione di programmazione: Valore pubblico
    • Sottosezione di programmazione: Performance
    • Sottosezione di programmazione: Rischi corruttivi e trasparenza
  • SEZIONE 3. Organizzazione e capitale umano
    • Sottosezione di programmazione: Struttura organizzativa
    • Sottosezione di programmazione: Organizzazione del lavoro agile
    • Sottosezione di programmazione: Piano triennale dei fabbisogni di personale
  • SEZIONE 4. Monitoraggio

Cosa devono fare le Amministrazioni
Nel quadro delineato dal decreto “milleproroghe”, le amministrazioni sono chiamate a praticare l’unica scelta ragionevole in un contesto nel quale, se è vero che la norma istitutiva del PIAO è pienamente vigente, sono completamente assenti gli strumenti attuativi e, ancora più importante, non sono state operate quelle abrogazioni, previste dal comma 5 dell’art. 6 del D.L.80/2021 che sole avrebbero potuto avere effetti sulla tempistica dell’azione programmatoria.
L’azione programmatoria degli enti deve, pertanto, proseguire nella direzione prevista dalle norme vigenti, mettendo in sicurezza il ciclo valutativo, operando le scelte in tema di fabbisogni di personale in modo coerente con la programmazione pluriennale e con gli obiettivi di performance, effettuando le scelte formative necessarie per supportare la valorizzazione e il rafforzamento delle competenze interne e definire le misure di prevenzione della corruzione che il contesto richiede.

Mettere in sicurezza il ciclo valutativo
Mettere in sicurezza il ciclo valutativo significa operare scelte che, indipendentemente dal PIAO, consentano di rispettare i requisiti cui l’ordinamento legale e contrattuale condiziona l’erogazione degli istituti premiali, il riconoscimento delle progressioni economiche e di carriera, il conferimento di incarichi di responsabilità, peraltro frutto di un consolidato orientamento della magistratura contabile che ha sancito, senza alcun dubbio, che la definizione degli obiettivi di performance costituisce una condizione inderogabile affinché il ciclo valutativo possa dispiegare i propri effetti.
Attendere l’approvazione del PIAO a fine luglio 2022 per operare le scelte di cui sopra, significherebbe ammettere per ben sei mesi che le Amministrazioni non sono in grado di definire strategie e avviare azioni gestionali in tema di organizzazione e gestione del personale, con una paralisi che rischierebbe di produrre danni, in alcuni casi, irreparabili.
In tema di performance c’è un dato normativo ineludibile che è rappresentato dall’art. 5, comma 1-ter, del D.Lgs. n. 150/2009 il quale prevede, con norma direttamente applicabile agli enti territoriali, l’obbligo di definire gli “obiettivi specifici”, ossia gli obiettivi strategici ed operativi contenuti nel piano della performance, così come indicato dall’art. 5, comma 01, lettera b). D’altra parte, la programmazione finanziaria si sviluppa, negli enti locali, attraverso il DUP e il bilancio è il coronamento di un processo che su base pluriennale trova fondamento nei menzionati atti di programmazione pluriennale che non sono minimamente interessati dalla integrazione proposta con il PIAO.

Mettere in sicurezza la pianificazione dei fabbisogni
La confluenza dei contenuti del piano triennale dei fabbisogni nel PIAO non può paralizzare l’attività programmatoria degli enti anche perché le norme in materia di fabbisogni di personale e le relative linee guida ministeriali sono attualmente pienamente operative e vigenti e, tra l’altro, prevedono già oggi il coordinamento con gli obiettivi di performance. Inoltre, sono pienamente vigenti i principi contabili applicati alla programmazione finanziaria, parte integrante del sistema contabile armonizzato, che, con riferimento al DUP, stabiliscono che la sezione operativa debba contenere, tra gli altri, la programmazione del fabbisogno di personale a livello triennale e annuale.
Rispetto a questo livello di integrazione, che in verità oggi appare solo formale e ricognitivo, si deve ritenere che le Amministrazioni possano continuare ad adottare nei primi mesi dell’anno un piano dei fabbisogni, all’esito delle ricognizioni interne e previa verifica della possibilità di utilizzare gli strumenti alternativi al reclutamento dall’esterno, quali la mobilità interna ed esterna e la riconversione professionale delle eventuali eccedenze, al fine di realizzare concretamente il principio dell’ottimale distribuzione delle risorse.

Regime transitorio
Nelle more dell’approvazione del PIAO, le Amministrazioni non devono perdere di vista i filoni programmatori che possono consentire uno sviluppo ordinato delle proprie attività, in linea con la programmazione pluriennale come cristallizzata nel DUP. In questo senso è opportuno che si ragioni sin da subito nella prospettiva del PIAO che richiede di delineare il filo conduttore tra le diverse sezioni che andranno a comporre il Piano integrato e che provengono dagli atti programmatori di cui l’Amministrazione comunque si sarà, nel frattempo, dotata per non paralizzare l’azione amministrativa.

In vista dell’adozione del PIAO
Il rinvio al 31 marzo 2022, previsto dall’art. 1, comma 12, del D.L. n. 228/2021, del termine per l’adozione dei D.P.R., previsti dal comma 5 dell’art. 6 del D.L. n. 80/2021, il cui varo doveva avvenire entro lo scorso 9 ottobre e che devono individuare e abrogare gli adempimenti relativi ai piani assorbiti dal PIAO, non sono alleviate dal previsto differimento del termine di adozione del Piano, normativamente previsto per il 31 gennaio, cui è stata condizionata l’intesa, in sede di conferenza unificata, sulle linee guida ministeriali.
Formuliamo di seguito una successione di azioni che delineano il percorso attraverso il quale le Amministrazioni devono attrezzarsi mantenendo come prospettiva il PIAO, senza perdere di vista l’azione programmatoria a breve termine, impostata tempestivamente:

  1. le amministrazioni sono chiamate ad una rapida revisione degli assetti organizzativi che consenta una gestione integrale e integrata dei diversi contenuti del PIAO. Nelle more di una revisione organizzativa definitiva, con appositi atti organizzativi le Amministrazioni devono individuare compiti e responsabilità per un governo unitario del processo di elaborazione del PIAO che preveda il pieno coinvolgimento delle strutture interne;
  2. l’atto organizzativo di cui al punto precedente deve servire per rimuovere la logica solitaria delle strutture preposte a governare le diverse direttrici di programmazione in modo da andare oltre le logiche tradizionali e consentire la condivisione del patrimonio informativo dei processi che governano. Infatti, l’asimmetria informativa può generare fallimenti e può impedire la realizzazione dell’integrazione;
  3. con apposito atto di indirizzo l’Amministrazione deve individuare le priorità strategiche del triennio di riferimento del PIAO, contestualizzando i contenuti dei documenti di programmazione pluriennali già adottati (DUP) e affidando all’elaborazione del PIAO la declinazione rispetto alle diverse sezioni: performance, anticorruzione, fabbisogni di personale, esigenze formative;
  4. i contenuti dei documenti di programmazione pluriennali devono essere attentamente esaminati e ricondotti alle diverse sezioni del PIAO, da un lato con una opportuna integrazione del corredo informativo e dall’altro lato con l’attualizzazione dei contenuti.
  5. sfruttare lo schema di PIAO, in corso di adozione con apposito decreto ministeriale, per sintetizzare i contenuti dei documenti tecnici che non sono riconducibili allo schema delle diverse sezioni del PIAO. A tal proposito lo schema di Piano-tipo non specifica in modo chiaro i livelli di performance e non prevede esplicitamente l’assegnazione degli obiettivi individuali ai dirigenti apicali. Tutti quegli aspetti che il PIAO non recepisce possono essere rinviati a documenti tecnici di dettaglio;
  6. utilizzare il differimento del termine di adozione del PIAO previsto dal decreto ministeriale in corso di adozione per rendere effettive le misure organizzative;
  7. adottare tempestivamente, indipendentemente dal PIAO, un atto contenente gli obiettivi di performance che consenta di misurare e poi successivamente valutare la performance a livello di ente, di singole unità organizzative e a livello individuale, al fine di evitare che il differimento dell’adozione travolga la legittimità del ciclo valutativo;
  8. per l’adozione dell’atto di cui al punto precedente o direttamente il PIAO, l’Amministrazione coinvolge tutte le direzioni o strutture assimilate in un processo che concentri l’attenzione sulle modalità di misurazione e sui target piuttosto che sulla selezione delle priorità strategiche e/o degli obiettivi di performance. Contestualmente, la struttura preposta al coordinamento dei contenuti del PIAO coinvolge le strutture interne preposte a valutare, nell’ambito degli obiettivi di performance, le misure di prevenzione della corruzione, i fabbisogni di profili professionali, l’attivazione di meccanismi per l’ottimale distribuzione del personale e per la eventuale riconversione e/o valorizzazione del personale interno. In questo modo si elaborano i contenuti della sezione del PIAO nel quale confluisce il PTFP;
  9. l’Amministrazione attiva meccanismi di verifica delle proposte di obiettivi operativi formulati dalle direzioni delle unità organizzative in cui si struttura l’ente, al fine di verificare il rispetto dei requisiti minimali affinché possano essere qualificati come obiettivi di performance. In particolare, occorre verificare:
    1. la coerenza con l’obiettivo strategico di riferimento ovvero con il valore pubblico che si intende generare. La coerenza deve essere vista in relazione all’insieme dell’obiettivo strategico, non solo come immediata e diretta capacità di incidere sull’indicatore di impatto che, per definizione, è influenzato da diverse variabili anche di tipo esogeno e non esclusivamente dagli sforzi gestionali;
    2. la presenza di una adeguata e sintetica motivazione in ordine alla modalità di individuazione di indicatori e target, della eventuale assenza di un valore iniziale e la spiegazione delle ragioni per le quali gli obiettivi, data la situazione di contesto, siano rispettosi dei requisiti di miglioramento o espressione della capacità di portare i processi presidiati in una condizione di normalità e tenendo conto delle risorse a disposizione;
    3. la chiara identificazione della fonte e del responsabile della rilevazione degli indicatori, che deve consentire la certezza e la stabilità della medesima rilevazione e la riconducibilità o a sistemi informatici interni/esterni o a sistemi informativi dei quali sia certa la responsabilità della rilevazione e della archiviazione.

Articolo di Savazzi Angelo Maria

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