La riforma della riscossione per il recupero dei crediti pubblici

La situazione attuale
L’11 marzo 2024 il Consiglio dei Ministri ha approvato, in esame preliminare, un decreto legislativo che introduce importanti disposizioni per il riordino del sistema nazionale della riscossione. Il provvedimento normativo si inserisce nell’ambito della riforma fiscale prevista dalla Legge n. 111/2023.
Più in particolare, nell’art. 18 del provvedimento di delega, il Legislatore ha indicato i principi e criteri direttivi per la riforma del sistema nazionale della riscossione, al fine di garantire maggiore efficacia, imparzialità ed efficienza. L’organizzazione della riscossione come sino ad oggi concepita si è infatti dimostrata fallimentare o, comunque, non adeguata alla struttura e alle caratteristiche della società odierna.

Nel corso dell’audizione presso la Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale, il direttore dell’Agenzia delle entrate ha rappresentato che nel 2022 si è superato il tetto di 1.100 miliardi di euro non riscossi, 130-140 milioni di cartelle, 230 milioni di crediti da riscuotere, circa 16 milioni di cittadini iscritti a ruolo. In estrema sintesi, “una montagna evidentemente difficile da gestire”.
Nel corso dell’audizione svoltasi il 27 febbraio 2024 presso la 6° Commissione Finanze e Tesoro del Senato, sempre il direttore dell’Agenzia delle entrate ha evidenziato che, alla data del 31 dicembre 2023, il valore del carico contabile residuo dei crediti affidati dai diversi enti creditori all’agente della riscossione, dal 1° gennaio 2000, ammonta a circa 1.206,6 miliardi di euro. 

Secondo le valutazioni dell’Agenzia delle Entrate, l’importo dei crediti residui:

• per circa il 40%, appare di difficile recuperabilità per le condizioni soggettive del contribuente (151,7 miliardi di euro sono dovuti da soggetti interessati da procedure concorsuali, 195 miliardi di euro da persone decedute e imprese cessate, 136,5 miliardi di euro da soggetti che, in base ai dati presenti nell’Anagrafe tributaria, risultano nullatenenti);
• per l’8% dei crediti (circa 100,4 miliardi di euro) l’attività di riscossione, alla data del 31 dicembre 2023, è sospesa per effetto di specifici provvedimenti (trattasi, in particolare, di sospensioni disposte da provvedimenti emessi dagli enti creditori o dall’Autorità giudiziaria; vengono ricondotte a tale voce anche gli importi residui dei carichi indicati nelle domande di adesione alla rottamazione-quater per i quali sono in corso i piani rateali di pagamento agevolato);
• per quanto riguarda il rimanente 52% dei crediti (pari a circa 623 miliardi di euro), l’81% (pari a 502,5 miliardi di euro) si riferisce a contribuenti nei confronti dei quali l’agente della riscossione ha già svolto azioni esecutive e/o cautelari. 

In conclusione, al netto delle somme oggetto di rateizzazione (18,8 miliardi di euro), per le valutazioni dell’Agenzia delle entrate, il magazzino residuo, su cui le azioni di recupero possono presumibilmente essere maggiormente efficaci, si riduce a 101,7 miliardi di euro.

Altro aspetto rilevante nel valutare l’efficienza del sistema di riscossione è la vetustà dei crediti.
In proposito, sempre nella stessa occasione, il direttore dell’Agenzia delle entrate ha rappresentato che:

• solo il 45% del valore residuo del magazzino è stato affidato in riscossione dagli enti creditori negli anni successivi al 2015, 
• un ulteriore 27% è stato affidato nel periodo 2011-2015,
• il restante 28%, pari a quasi 336 miliardi di euro, è relativo a crediti affidati dagli enti creditori fino al 2010, ovvero in gestione da più di tredici anni.

I numeri parlano chiaro. L’opportunità, per non dire la necessità, corredata anche di una certa urgenza, di procedere ad una revisione del sistema della riscossione è indiscutibile.

I principi della legge delega
Come sottolineato dal Governo nella Relazione illustrativa di accompagnamento, l’attuale disciplina del servizio di riscossione risulta estremamente farraginosa e inidonea a consentire un efficace svolgimento delle attività di recupero coattivo dei crediti pubblici.

Il sistema si è rivelato eccessivamente macchinoso, imponendo lo svolgimento di attività di recupero pressoché indistinte per tutti i crediti iscritti a ruolo. In aggiunta, atteso l’elevatissimo numero di partite affidate all’agente della riscossione (non di rado di problematica esigibilità sin dall’origine), risulta, di fatto, impossibile effettuare per tutti i carichi la totalità delle azioni di riscossione coattiva astrattamente ipotizzabili; e ciò anche a voler prescindere dalla prevedibile efficacia di ciascuna di essa. 

Non può dimenticarsi poi che il comma 1 dell’articolo 19, del d. lgs. n. 112/1999 prevede per le pubbliche amministrazioni che effettuano il controllo delle comunicazioni di inesigibilità e per l’agente della riscossione, una pluralità di adempimenti difficilmente gestibili in termini ragionevoli. E che peraltro, si tratta di controlli, che per quanto limitati alla percentuale del 5% (così il comma 2 dello stesso articolo 19 del d.lgs. n. 112/1999) interessano comunque un elevatissimo numero di carichi.

Partendo da tali considerazioni preliminari, il Legislatore nella legge delega ha così individuato le principali misure da assumere per la riforma del sistema della riscossione:

• l’incremento dell’efficienza dei sistemi della riscossione, nazionale e locali, attraverso una semplificazione che orienti l’attività verso i principi di efficacia, economicità e imparzialità nonché verso obiettivi di risultato;
• una pianificazione annuale delle procedure di recupero da concordare con il Ministero dell’economia e delle finanze;
• il discarico automatico, al 31 dicembre del quinto anno successivo a quello dell’affidamento, delle quote non riscosse;  
• la salvaguardia del diritto di credito, mediante il tempestivo tentativo di notifica della cartella di pagamento, non oltre il nono mese successivo a quello di affidamento del carico;
• la revisione della disciplina della responsabilità dell’agente della riscossione;  
• la determinazione dei criteri di individuazione delle quote automaticamente discaricate in ciascun anno da sottoporre al controllo;
• l’incremento dell’utilizzo delle più evolute tecnologie e l’interoperabilità dei sistemi;
• la modifica delle condizioni di accesso ai piani di rateazione;
• il progressivo superamento dello strumento del ruolo e della cartella di pagamento;
• il superamento dell’attuale separazione tra l’Agenzia delle entrate e l’Agenzia delle entrate-riscossione.

Lo schema del decreto legislativo 
Lo schema del decreto legislativo in esame si compone di 17 articoli.
Gli articoli da 1 a 10 ridisegnano la disciplina relativa all’inesegibilità dei carichi affidati all’Agenzia delle entrate-riscossione.
Gli articoli da 11 a 15 prevedono disposizioni complementari a quelle degli articoli precedenti volti a definire profili organizzativi e funzionali.
L’articolo 16 contiene le disposizioni finanziarie ed infine l’articolo 17 disciplina l’entrata in vigore.

Di seguito si riporta il contenuto degli articoli che possono risultare di maggior interesse.

ARTICOLO 1 - PIANIFICAZIONE ANNUALE DELL’ATTIVITÀ DI RISCOSSIONE
Viene introdotta la pianificazione annuale dell’attività dell’Agenzia delle entrate-riscossione, prevedendo che la riscossione potrà essere organizzata anche secondo logiche di raggruppamento dei crediti per codice fiscale. 
La pianificazione annuale verrà inserita nella convenzione stipulata tra il Ministero dell’economia e delle finanze e l’Agenzia delle entrate ai sensi dell’articolo 59 del d. lgs. n. 300/1999.

ARTICOLO 2 – ADEMPIMENTI DELL’AGENTE DELLA RISCOSSIONE
A decorrere dal 1° gennaio 2025, l’agente della riscossione dovrà:

• salvaguardare il credito, con un tempestivo tentativo di notificazione della cartella di pagamento e degli atti interruttivi della prescrizione, non oltre il nono mese successivo a quello di affidamento del carico, oppure nel più ampio termine previsto per legge in ipotesi eccezionali;
• gestire le attività di recupero coattivo conformemente a quanto pianificato annualmente (ai sensi dell’articolo 1 del provvedimento);
• trasmettere telematicamente all’ente creditore, entro la fine di ogni mese, i flussi informativi concernenti lo stato delle procedure relative alle singole quote, nonché le riscossioni effettuate nel mese precedente.

ARTICOLO 3 – DISCARICO AUTOMATICO O ANTICIPATO
Per le quote affidate dal 1° gennaio 2025 e non riscosse al 31 dicembre del quinto anno successivo, l’Agenzia delle Entrate-riscossione potrà procedere automaticamente al discarico. 
In ogni caso, l’agente della riscossione potrà trasmettere, in qualsiasi momento, all’ente creditore la comunicazione di discarico anticipato delle quote interessate da fallimento o liquidazione giudiziale o per le quali ha verificato, attraverso l’accesso all’Anagrafe Tributaria, l’assenza di beni del debitore aggredibili.
Tali previsioni non si applicheranno alle risorse proprie tradizionali unionali e agli aiuti di Stato.

ARTICOLO 4 – DIFFERIMENTO DEL DISCARICO AUTOMATICO 
In deroga alla disciplina generale dell’articolo precedente, saranno escluse temporaneamente dal discarico automatico le quote affidate dal 1° gennaio 2025, per le quali: 

• è sospesa la riscossione, ovvero sono ancora pendenti procedure esecutive o concorsuali, a specifiche condizioni; 
• sono conclusi accordi ai sensi del codice della crisi di impresa e dell’insolvenza o sono intervenute dilazioni ovvero sono derivanti da istituti agevolativi previsti dalla legge.

ARTICOLO 5 – RIAFFIDAMENTO DEI CARICHI 
I crediti già oggetto di discarico, finchè non prescritti, potranno essere gestiti  in proprio dall’ente creditore ovvero da quest’ultimo affidati in concessione a soggetti privati ovvero riaffidati, per due anni, all’agente della riscossione nazionale mediante adesione alle condizioni di servizio pubblicate da quest’ultimo.

L’avvio dell’azione di recupero, al ricorrere dei relativi presupposti, dovrà essere preceduto dalla notificazione dell’avviso di intimazione.
Se al termine del biennio di riaffidamento risulteranno pendenti procedure esecutive o concorsuali, ovvero saranno in corso pagamenti derivanti dai predetti istituti, l’Agenzia delle entrate-riscossione sarà legittimata a continuare a svolgere gli adempimenti di competenza fino all’estinzione delle predette procedure e all’incasso delle somme pagate, anche in forma dilazionata, dal debitore.

Le somme riaffidate e non riscosse nel biennio saranno eliminate dalle scritture patrimoniali dell’ente creditore.
In caso di discarico anticipato per “nullatenenza” del debitore, fino al 31 dicembre del quinto anno successivo a quello dell’affidamento, l’ente creditore, in ipotesi di acquisita conoscenza di nuovi, circostanziati e significativi elementi reddituali o patrimoniali riferibili al debitore, potrà riaffidare le somme discaricate all’Agenzia delle entrate-riscossione, comunicandole i beni del debitore da aggredire.

ARTICOLO 6 – VERIFICHE, CONTROLLI E RESPONSABILITÀ DELL’AGENTE DELLA RISCOSSIONE
Viene introdotta una nuova disciplina delle attività di verifica e di controllo dell’azione di recupero dei crediti svolta dell’agente della riscossione nonché della responsabilità dell’agente medesimo. 
In particolare: 

• si prevede la verifica da parte del Ministero dell’economia e delle finanze, anche avvalendosi della Agenzia delle entrate, della conformità dell’azione di recupero dei crediti affidati all’Agenzia delle entrate-riscossione rispetto a quanto previsto nella pianificazione annuale introdotta all’articolo 1; 
• vengono individuati gli adempimenti dell’agente della riscossione sui quali l’ente creditore effettua il controllo di conformità dell’azione di recupero, nonché i termini e le modalità dell’azione stessa e i criteri di individuazione delle quote automaticamente discaricate da sottoporre a controllo; se per i tributi erariali le quote sottoposte a controllo dovranno essere comprese tra il 2% e il 6%, per tutti gli altri crediti la quota dovrà essere contenuta nella misura massima del 5%;
• viene disciplinato il contenuto dell’atto di contestazione all’agente della riscossione nonché le modalità di definizione della controversia: in caso di definizione anticipata l’agente della riscossione verserà una somma pari ad 1/8 dell’importo del carico affidato, oltre agli interessi legali decorrenti dal termine ultimo per la notificazione della cartella o degli altri atti di recupero coattivo; in mancanza di definizione agevolata, la somma dovuta sarà pari ad 1/3 dell’importo del carico affidato oltre interessi legali;
• la responsabilità contabile dell’agente della riscossione viene limitata alle ipotesi di dolo; fanno eccezione le violazioni delle previsioni da cui è derivata la decadenza o la prescrizione del diritto di credito, per le quali rileverà anche la colpa grave.

ARTICOLO 7 – DISPOSIZIONI RELATIVE AL MAGAZZINO IN CARICO ALL’AGENZIA DELLE ENTRATE-RISCOSSIONI
E’ prevista l’istituzione di una commissione che, con il supporto istruttorio dell’Agenzia delle entrate, procederà all’analisi del magazzino in carico all’Agenzia delle entrate-riscossione e formulerà soluzioni per conseguire il discarico di tutto o parte del predetto magazzino nei seguenti termini:

• entro il 31 dicembre 2025, per i carichi affidati dal 2000 al 2010;
• entro il 31 dicembre 2027, per i carichi affidati dal 2011 al 2017; 
• entro il 31 dicembre 2031, per i carichi affidati dal 2018 al 2024.

ARTICOLO 12 – DILAZIONE DEL PAGAMENTO
Verrà rinnovata la disciplina della rateazione, che non riguarderà però le risorse proprie tradizionali unionali.
In particolare, in caso di temporanea situazione di obiettiva difficoltà del contribuente: 
- per somme inferiori o pari a 120.000 euro (comprese in ciascuna richiesta di dilazione), su semplice richiesta del contribuente, si prevede una ripartizione del pagamento fino a un massimo di: 

• 84 rate mensili, per le richieste presentate negli anni 2025 e 2026, 
• 96 rate mensili, per le richieste presentate negli anni 2027 e 2028,
• 108 rate mensili, per le richieste presentate a decorrere dal 1° gennaio 2029;  

- per somme inferiori a 120.000 euro (comprese in ciascuna richiesta di dilazione), su richiesta del contribuente che documenta la situazione di difficoltà, si prevede una ripartizione del pagamento: 

• da 85 a 120 rate mensili, per le richieste presentate negli anni 2025 e 2026, 
• da 97 a 120 rate mensili, per le richieste presentate negli anni 2027 e 2028, 
• da 109 a 120 rate mensili, per le richieste presentate a decorrere dal 1° gennaio 2029; 

- per somme superiori a 120.000 euro (comprese in ciascuna richiesta di dilazione), su richiesta del contribuente che documenta la situazione di difficoltà, si prevede una ripartizione del pagamento fino a un massimo di 120 rate mensili, indipendentemente dalla data di presentazione della richiesta.

In riferimento a persona fisica o a titolare di ditta individuale in regime fiscale semplificato, la situazione di difficoltà verrà valutata in relazione all’ISEE del nucleo familiare del debitore e all’entità del debito da rateizzare e di quello residuo eventualmente già in rateazione. In tutti gli altri casi, la valutazione sarà condotta in relazione all’indice di liquidità nonché al rapporto tra il debito da rateizzare e quello residuo eventualmente già in rateazione e il valore della produzione.

Articolo di Lorella Martini