Il D.M. 22/12/2023 ha disposto il rinvio al 15 marzo prossimo della scadenza per l’approvazione del bilancio di previsione 2024-2026 degli enti locali. La proroga è stata disposta ai sensi dell’art. 151, comma 3, del Tuel, che fissa al 31 dicembre il termine ordinario e dispone che lo stesso possa essere differito con decreto del Ministro dell’interno, d’intesa con il Ministro dell’economia e delle finanze, sentita la Conferenza Stato-città ed autonomie locali, in presenza di motivate esigenze. A differenza degli anni passati, tuttavia, il quadro normativo di riferimento è stato modificato dal D.M. 25/7/2023. Quest’ultimo, oltre a procedimentalizzare l’iter di predisposizione dei preventivi ha previsto che il rinvio della dead-line per la loro approvazione disposto con decreto ministeriale, anche se determinato da argomentazioni di natura generale, è adottato dai soli enti locali effettivamente impossibilitati ad approvare il bilancio nei termini, per le motivazioni addotte nei medesimi decreti. Da qui, l’emergere di una questione interpretativa inedita, ovvero se l’esercizio provvisorio debba essere autorizzato anche dal singolo ente ed eventualmente con quali modalità. Sul punto, è intervenuta la recente faq della Ragioneria generale dello Stato.
Il quadro normativo
Il paragrafo 9.4.6 dell’allegato 4/1 (principio contabile applicato sulla programmazione) al D. Lgs. 118/2011, introdotto dal citato D.M. 25/7/2023, testualmente dispone che: “Il rinvio dei termini di approvazione del bilancio disposto con decreto ministeriale ai sensi dell'art. 151, comma 1, del Tuel, anche se determinato da motivazioni di natura generale, è adottato dagli enti locali effettivamente impossibilitati ad approvare il bilancio nei termini, per le motivazioni addotte nei decreti ministeriali. Pertanto, per gli enti locali non interessati alle motivazioni addotte nei decreti ministeriali, l’autorizzazione all’esercizio provvisorio non comporta la sospensione del termine di approvazione del bilancio di previsione (...) e il processo di bilancio prosegue al fine di garantirne la conclusione entro il 31 dicembre”.
Tale previsione richiede agli enti interessati ad usufruire della proroga una “adozione”, il che evidentemente sembra presupporre un provvedimento, che secondo logica dovrebbe essere di competenza del consiglio (un po' come accade per le regioni, nelle quali l’autorizzazione all’esercizio provvisorio viene concessa addirittura con legge). Del resto, pare assolutamente naturale che la decisione di non approvare il bilancio di previsione sia assunta dall’organo di indirizzo e di controllo politico – amministrativo, senza essere rimessa all’arbitrio della giunta, del sindaco o del responsabile del servizio finanziario (o di chi ne fa le veci). Anche perché non si tratta di una scelta priva di conseguenze pratico-operative: andare in esercizio provvisorio significa condannare l’ente a gestire il bilancio in dodicesimi, a non poter impegnare spesa per investimenti, a non poter contrarre mutui.
L’interpretazione Anci e la faq Rgs 54
Il D.M. 22/12/2023 non ha fornito alcune indicazioni in merito alla necessità o meno di autorizzare con apposta deliberazione consiliare il ricorso all’esercizio provvisorio. Sul punto, si è registrata una prima presa di posizione dell’Anci, secondo cui tale adempimento ulteriore e propedeutico non sarebbe necessario, ma gli enti potranno richiamare le motivazioni del decreto di proroga e la conseguente deliberazione in regime di proroga del proprio bilancio in occasione della stessa approvazione del bilancio. Tale lettura è stata confermata dalla Ragioneria generale dello Stato con la faq 54, la quale ha ribadito che gli enti che intendono avvalersi del rinvio del termine di approvazione del bilancio di previsione 2024-2026 possono indicare le motivazioni che non hanno consentito l’approvazione del bilancio nei termini, individuate tra quelle previste nel D.M. 22/12/2023, nella deliberazione consiliare di approvazione del bilancio di previsione. In questo modo, di fatto, l’autorizzazione è stata declassata a mera ratifica, con il consiglio che si limiterebbe a prendere atto dello stato di fatto. Tale tesi, per quanto apprezzabile in termini di semplificazione, non persuade del tutto in punto di diritto (specie in quanto non inserita nel decreto di proroga, ma in una semplice faq). Da qui alcune ulteriori questioni e indicazioni operative.
Come procedere
In questo quadro, occorre interrogarsi su quale sia l’impostazione che minimizza i rischi per l’ente. Non sembri una questione puramente teorica, perché i recenti sviluppi della giurisprudenza amministrativa su Dup hanno dimostrato che talora la forma diventa sostanza.
Ovviamente, nulla vieta di presentare comunque al consiglio una delibera di autorizzazione preventiva. L’ideale sarebbe stato farlo entro il 31 dicembre scorso, ma procedere dopo è comunque un second best.
Per chi, invece, seguirà l’impostazione suggerita da Anci e dalla faq 54 si suggerisce di motivare in modo puntuale, nella delibera di approvazione del bilancio di previsione, il ricorso all’esercizio provvisorio, senza limitarsi ad un mero richiamo (copia/incolla) delle motivazioni contenute nel D.M. 22/12/2023, ma evidenziando l’impatto di tali fattori di incertezza sulla concreta situazione dell’ente. Il decreto di proroga, stranamente, si riferisce solo all’attuale incertezza circa gli effetti finanziari che deriveranno dalla regolazione finale, nel 2024, della certificazione delle risorse Covid e all’accantonamento delle risorse per i rinnovi contrattuali e per gli effetti dell’applicazione del CCNL 2019-2021 del personale del comparto. In realtà, la richiesta di Anci e Upi individuava anche altre (più pregnanti) possibili giustificazioni, le quali, però, non essendo state espressamente recepite nel decreto, è dubbio possano esserlo nel provvedimento di motivazione postumo (anche la faq 54 lo conferma).
Infine, occorre chiedersi cosa potrebbe accadere se il consiglio non approvasse il bilancio di previsione. Oltre alle conseguenze derivanti normalmente dal diniego, infatti, si aprirebbe una delicata questione circa gli effetti dei provvedimenti (soprattutto di spesa) perfezionati durante l’esercizio provvisorio, posto che quest’ultimo di fatto si trasformerebbe ex tunc in gestione provvisoria.
Articolo di Matteo Barbero
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