In vista del termine del 31 luglio per l’approvazione del DUP 2024-2026, riportiamo di seguito un breve vademecum sull’iter di predisposizione e adozione del documento. Seguiranno altri approfondimenti sui contenuti, in relazione ai quali è però opportuno anticipare immediatamente le importanti novità derivanti dall’approvazione del nuovo Codice dei contatti di cui al D.Lgs. n. 36/2023.
In particolare:
Inoltre, il DUP non dovrà più contenere il Piano triennale dei fabbisogni di personale, che è diventato parte del PIAO.
Si ricorda che, come chiarito nella Faq 51 della Commissione Arconet: “al fine di adeguare la disciplina del DUP all'articolo 6 del decreto-legge n. 80/2022, che ha inserito il Piano dei fabbisogni di personale nel PIAO, la Commissione Arconet ha predisposto lo schema del DM, di aggiornamento dell'allegato 4/1 al d.lgs. n. 118 del 2011, per prevedere che la Parte 2 della Sezione Operativa del DUP (SeO) definisce, per ciascuno degli esercizi previsti nel DUP, le risorse finanziarie da destinare ai fabbisogni di personale, determinate sulla base della spesa per il personale in servizio e nei limiti delle facoltà assunzionali previste a legislazione vigente, tenendo conto delle esigenze di funzionalità e di ottimizzazione delle risorse per il miglior funzionamento dei servizi”.
L’ter di approvazione
L’ordinamento vigente disciplina la materia in modo estremamente vago e disorganico.
Le relative disposizioni, infatti, sono in gran parte generiche e perlopiù disarticolate su testi normativi diversi.
In questo quadro, come avremo ancora modo di evidenziare, un fondamentale ruolo di sintesi spetta ai regolamenti di contabilità, chiamati a definire un percorso il più possibile lineare e coerente con la peculiarità organizzativa di ciascun Ente.
In questa prospettiva, è fondamentale riconoscere al DUP la centralità ad esso attribuita dal Legislatore, senza tuttavia correre il rischio di “ingessare” eccessivamente l’operatività dell’Ente. In questo ambito, l’autonomia regolamentare può dispiegarsi in termini più ampi di quanto accada in altri contesti, offrendo l’opportunità per risolvere alla radice e in modo legittimo alcune problematiche che assillato gli operatori.
Ci riferiamo, in particolare:
Del resto, la stessa Commissione Arconet ha chiarito che l’assenza di un termine per la deliberazione consiliare concernente il DUP è disposta al fine di lasciare agli Enti autonomia nell’esercizio della funzione di programmazione e di indirizzo politico.
Ai sensi dell’art. 170, comma 1, del TUEL: «Entro il 31 luglio di ciascun anno la Giunta presenta al Consiglio il Documento unico di programmazione per le conseguenti deliberazioni. Entro il 15 novembre di ciascun anno, con lo schema di delibera del bilancio di previsione finanziario, la Giunta presenta al Consiglio la nota di aggiornamento del Documento unico di programmazione».
Negli stessi termini si esprime l’allegato 4/1 del D.Lgs. n. 118/2011, secondo cui: «Il Documento unico di programmazione (DUP), (è) presentato al Consiglio, entro il 31 luglio di ciascun anno, per le conseguenti deliberazioni», mentre «l’eventuale nota di aggiornamento del DUP (è) da presentare al Consiglio entro il 15 novembre di ogni anno, per le conseguenti deliberazioni».
Se alla data del 31 luglio risulta insediata una nuova Amministrazione, e i termini fissati dallo Statuto comportano la presentazione delle linee programmatiche di mandato oltre il termine previsto per la presentazione del DUP, quest’ultimo e le linee programmatiche di mandato sono presentate al Consiglio contestualmente, in ogni caso non successivamente, al bilancio di previsione riguardante gli esercizi cui il DUP si riferisce.
Come abbiamo già evidenziato, il DUP, diversamente dalla vecchia Relazione previsionale e programmatica, non è un mero allegato del bilancio di previsione e costituisce presupposto indispensabile per l’approvazione dello stesso.
Ciò posto, pare altrettanto evidente che il DUP debba essere approvato prima del bilancio. Ma (qui sta il punto) qual è la procedura a un tempo più corretta e semplice per farlo?
Purtroppo, le norme (come spesso accade) sono tutt’altro che chiare. In base al dato letterale, c’è una sola certezza: è la Giunta che deve fare il primo passo, adottando il DUP e successivamente “presentarlo” al Consiglio “per le conseguenti deliberazioni”.
Il termine per l’approvazione
Il tutto entro il 31 luglio, mentre l’eventuale nota di aggiornamento (e vedremo in quali casi essa è obbligatoria) deve essere presentata entro il 15 novembre.
Si tratta di termini che pacificamente sono da considerare ordinatori, come confermato anche dalla Conferenza Stato-Città e autonomie locali nella seduta del 18 febbraio 2016 (anche se con riferimento alla sola nota di aggiornamento).
Come affermato anche dall’IFEL: «la Conferenza ha (…) formalmente riaffermato l’orientamento già espresso dall’Anci e dal Ministero dell’Interno, che consente agli enti di far confluire il percorso di formale approvazione del DUP nel percorso di approvazione del bilancio, evitando di dover affrontare due sessioni di bilancio nel giro di pochissimo tempo”.
Il mancato rispetto non determina, dunque, alcuna sanzione, né di tipo amministrativo né di tipo finanziario.
Tuttavia, gli Enti devono fare i conti con le eventuali tempistiche più restrittive previste dai propri regolamenti di contabilità. Se questi ultimi prevedono scadenze perentorie per la presentazione, esse vanno naturalmente rispettate, anche se in caso contrario non pare possa comunque configurarsi un vizio di legittimità.
Modalità di presentazione
Gli Enti devono, inoltre, definire a livello regolamentare le modalità della “presentazione”: al riguardo, la soluzione più lineare pare quella di una delibera di Giunta, anche senza convocazione del Consiglio.
In alternativa, si può procedere all’approvazione con deliberazione di Giunta e contestuale convocazione del Consiglio per l’illustrazione e la discussione del documento. È parimenti evidente che le richiamate scadenze non presuppongono l’approvazione consiliare, ma solo l’avvio del relativo iter. In questo senso, depone anche la differenza fra il tenore della disciplina vigente e quella elaborata durante la sperimentazione, che al contrario fissava un doppio termine, rispettivamente, per la presentazione e per l’approvazione del DUP.
Nella versione finale, invece, l’iter a valle della presentazione non è normato dalla legge, per cui spetta ai singoli Enti provvedere a strutturarlo, fermo restando il ruolo del Consiglio, che, a mente dell’art. 42 del TUEL, deve approvare tutti i principali atti di programmazione (finanziaria) dell’Ente. Un altro punto da chiarire riguarda la tempistica di approvazione da parte del Consiglio, anch’essa non definita dal TUEL e dal principio contabile applicato.
Ovviamente, il via libera del Consiglio può anche arrivare dopo la scadenza prevista per la presentazione, anche in tal caso fatto salvo quanto eventualmente previsto in senso difforme dai singoli regolamenti di contabilità. Tali considerazioni paiono avvalorate da quanto il principio contabile applicato prevede nel caso in cui sopravvengano modifiche del quadro normativo di riferimento ovvero laddove l’esercizio provvisorio si protragga fino al momento del riaccertamento (ordinario) dei residui.
In tal caso, spetta alla Giunta modificare, oltre allo schema di bilancio, anche il DUP, per cui pare assolutamente fisiologico che vi sia un’approvazione contestuale dei due documenti (dando sempre priorità nell’ordine del giorno al DUP, da quale, come visto, il bilancio discende). Laddove, quindi, si propenda per l’approvazione del DUP da parte del Consiglio entro il 31 luglio, sarà necessario procedere a ulteriori approvazioni a fronte dei successivi aggiornamenti del documento.
Secondo la Faq n. 10 di Arconet, tale circostanza si verifica in due casi:
Nella seconda ipotesi (ossia se il Consiglio chiede di rivedere il documento), deve essere lasciato alla Giunta il tempo necessario per procedere ai correttivi. Formalmente, però, l’IFEL ritiene che il passaggio consiliare possa essere effettuato fino al giorno prima della presentazione della nota. Anche la nota di aggiornamento, se presentata, è oggetto di approvazione da parte del Consiglio, che può licenziarla contestualmente al bilancio. In questa prospettiva, pare quindi possibile anche approvare contestualmente DUP e preventivo, come da sopra evidenziato.
Si ritiene quindi che il DUP, presentato nei termini, possa in ogni caso essere approvato successivamente dal Consiglio unitamente al preventivo, purché sia fatto salvo il principio per cui il bilancio discende dal DUP e quest’ultimo non costituisce un mero allegato del primo.
In generale, per quanto concerne la tempistica, l’assenza di un termine per l’intervento consiliare mira a valorizzare l’autonomia degli Enti, fermo restando che il Consiglio deve assumere «le conseguenti deliberazioni». In altre parole, si tratta di una fase necessaria del ciclo della programmazione, anche se non è prevista alcuna sanzione. La Corte dei conti, del resto, non vedrebbe di buon occhio la mancanza del documento programmatico fondamentale dell’Ente, anche se in questa fase si tratta di un adempimento praticamente inutile. Come evidenziato da alcuni autori, sarebbe opportuno lasciare un margine di tempo congruo al Consiglio per l’esame del documento, ma nulla sembra vietare che il via libera definitivo arrivi nella stessa seduta consiliare in cui viene licenziato il bilancio.
A nostro avviso, l’approvazione del DUP deve precedere quella del preventivo ed essere formalizzata con una delibera ad hoc. Ma l’IFEL ammette la possibilità per il Consiglio di approvare il DUP e il bilancio di previsione anche con un unico atto deliberativo. Inoltre, la deliberazione che approva il bilancio di previsione eventualmente emendato può contestualmente dare atto che risulta analogamente modificata la nota di aggiornamento al DUP.
Secondo una lettura restrittiva, lo schema di DUP e la sua nota di aggiornamento, presentati dalla Giunta, non sarebbero emendabili dal Consiglio. Ciò in virtù della formulazione dell’art. 174, comma 2, del TUEL, che ammette gli emendamenti con riferimento circoscritto ai soli “schemi di bilancio”. Tale tesi pare discutibile, in quanto l’espressione è sufficientemente generica da consentire di includervi anche il DUP e comunque non bastevole a giustificare una simile compressione delle prerogative consiliari. Pare, quindi, condivisibile la diversa posizione assunta, fra gli altri dall’IFEL, volta ad ammettere gli emendamenti in sede di approvazione.
A nostro parere, è comunque importante definire modalità snelle per le modifiche del DUP da parte dei consiglieri. Visto che, a rigore, eventuali emendamenti dovrebbero essere sottoposti a tutti i pareri, un’alternativa potrebbe essere quella di sottoporre al voto consiliare atti di indirizzo che, pur vincolando (in caso di approvazione) la Giunta, non alterino la struttura del documento. La complessa dialettica fra DUP e bilancio si è puntualmente riflessa nell’ambito delle relazioni fra le Amministrazioni e gli organi interni di controllo, ossia, in particolare, i revisori.
La materia è disciplinata dall’art. 174 del TUEL, il quale, prima della modifica di cui si darà conto fra breve, disponeva che: «Lo schema di bilancio di previsione finanziario e il Documento unico di programmazione sono predisposti dall’organo esecutivo e da questo presentati all’organo consiliare unitamente agli allegati ed alla relazione dell’organo di revisione entro il 15 novembre di ogni anno». Tale formulazione ha posto numerose criticità, puntualmente sollevate dal Consiglio nazionale dei commercialisti ed esperti contabili rispetto al DUP, con diverse circolari che hanno anche evidenziato come non sia possibile esprimere un parere di congruità sul DUP se esso non risulta accompagnato dallo schema di bilancio. Il che accade molto spesso, visto che il DUP deve essere presentato entro il 31 luglio, mentre la scadenza del 15 novembre (richiamata dall’art. 174) si riferisce in realtà alla relativa nota di aggiornamento che accompagna (questa sì) la bozza di preventivo.
È quindi intervenuto un correttivo da parte del Legislatore, che con l’art. 9-bis, comma 1, lett. a), del D.L. n. 113/2016, ha modificato il citato art. 174, c. 1, del TUEL. Nella nuova versione, invece, l’inciso «ed alla relazione dell’organo di revisione» viene soppresso ed è stato aggiunto il seguente: «secondo quanto stabilito dal regolamento di contabilità». Le giunte degli Enti locali potranno presentare ai Consigli il bilancio di previsione e il DUP anche se non corredati dalla relazione dei revisori.
Per comprendere il senso di tale norma e della relativa modifica, occorre ricordare che, in linea generale, i revisori agiscono a supporto dei Consigli e non delle Giunte, per cui non si comprendeva a che titolo fosse necessario acquisire il loro parere sugli schemi di bilancio e di DUP. Sul tema è intervenuta anche la Commissione Arconet, la quale, nella faq n. 10, ha affermato che sulla delibera di Giunta relativa al DUP è necessario il parere dell’organo di revisione a supporto della proposta di deliberazione del Consiglio, secondo le modalità previste dal regolamento dell’Ente. Un’indicazione tutt’altro che univoca, rispetto alla quale la prassi ha fatto registrare non pochi casi in cui i revisori, in mancanza dei “numeri” del bilancio, hanno rifiutato di dare il parere.
Pertanto, in base alla disciplina vigente, la presentazione del DUP e della relativa nota di aggiornamento non necessita più del parere dell’organo di revisione; sarà il regolamento di contabilità a disciplinare le modalità di resa del parere medesimo, che potrà essere rilasciato prima dell’avvio dell’iter di discussione in Consiglio dei documenti ai fini della loro approvazione.
La modifica, tuttavia, non ha toccato il vero nodo critico, rappresentato dall’obbligo di presentare il DUP entro fine luglio, quando la quasi totalità delle Amministrazioni non ha ancora neppure una vaga idea di cosa scriverà nei preventivi. Non a caso, il testo iniziale dell’emendamento prevedeva anche lo slittamento della scadenza al 30 settembre.
I soggetti coinvolti
In concreto, la predisposizione del DUP è, o dovrebbe essere, frutto della collaborazione di tutti i settori/uffici, sotto il coordinamento del Segretario/Direttore generale. Un ruolo cruciale spetta, inoltre, ai responsabili degli uffici finanziario, personale, lavori pubblici e patrimonio. Ciò pone spesso problematiche legate al rilascio dei pareri di regolarità tecnica, fermo restando che ovviamente quello di regolarità contabile è di competenza del responsabile finanziario.
Nella prassi, si riscontrano scelte diverse: dal rilascio di un unico parere da parte del Segretario/Direttore generale al parere multiplo di tutti i responsabili dei servizi al parere del responsabile finanziario (che quindi cumula entrambe le responsabilità, tecnica e contabile).
A parere di chi scrive, non vi è una soluzione migliore, perché a fare premio dovrebbero essere le peculiarità organizzative di ogni singolo Ente. Il nuovo regolamento potrebbe rappresentare un’occasione per riconsiderare tali scelte. Anche nel caso del PEG, il parere di regolarità contabile spetta al Responsabile dei servizi finanziari. Non a caso, lo stesso regolamento tipo predisposto dall’Ifel, lascia alla libera determinazione delle singole Amministrazioni la scelta fra le seguenti alternative:
È in ogni caso opportuno che tale aspetto sia puntualmente definito a livello regolamentare. In più occasioni, è stata richiamata l’importanza di riempire attraverso l’autonomia regolamentare i numerosi vuoti della disciplina legislativa in materia di DUP. A ciò, occorre aggiungere il richiamo dell’art. 170, comma 7, del TUEL, che rimette ai regolamenti di contabilità la previsione dei casi di inammissibilità e di improcedibilità per le deliberazioni del Consiglio e della Giunta che non sono coerenti con le previsioni del Documento unico di programmazione.
Inammissibilità e improcedibilità dei provvedimenti non coerenti con il DUP
Analogamente, in base al punto 8.3 del principio contabile applicato sulla programmazione (allegato 4/1 del D.Lgs. n. 118/2011), il regolamento di contabilità degli Enti locali deve disciplinare i casi di inammissibilità e di improcedibilità per le deliberazioni di Consiglio e di Giunta, che non sono coerenti con le previsioni e i contenuti programmatici del DUP.
Tali disposizioni sono generalmente sottovalutate, ma potrebbero portare a conseguenze spiacevoli laddove venissero approvati provvedimenti non coerenti con il DUP (magari muniti di pareri di regolarità) e successivamente contestati in sede contenziosa. Si tratta, infatti, di indicazioni che vincolano la potestà regolamentare di Città metropolitane, Province e Comuni in materia contabile.
L’inammissibilità si verifica quando il contenuto della proposta è difforme o in contrasto con gli indirizzi e le finalità dei programmi approvati. L’improcedibilità dipende dall’insussistenza della copertura finanziaria o di incompatibilità tra le fonti di finanziamento e le finalità di spesa, ovvero tra le risorse disponibili (finanziarie, umane, strumentali) e quelle necessarie per l’attuazione del contenuto della deliberazione. In altri termini, il Legislatore ha previsto che non sono ammissibili e procedibili le proposte di atti che siano in contrasto con i contenuti del DUP, sia per quanto concerne la coerenza con le linee strategiche contenute nella prima Sezione del documento, sia in relazione alla loro compatibilità con il quadro finanziario delineato dalla Sezione operativa (che a sua volta deve orientare le previsioni di bilancio).
Spetta ai regolamenti locali riempire di contenuti tale previsione, definendo in particolare:
Ciò significa che potenzialmente ogni variazione di bilancio per finanziare interventi non previsti (almeno nelle loro linee generali) nel DUP potrebbe essere contestata. Infine, ricordiamo che il testo originale dell’allegato 4/1 al D.Lgs. n. 118/2011 prevedeva che lo schema di delibera di assestamento di bilancio, comprendente lo stato di attuazione dei programmi e il controllo della salvaguardia degli equilibri di bilancio, dovesse essere presentato in Consiglio entro il 31 luglio di ogni anno (punto 4.2, lett. g).
Successivamente, il D.M. 1° dicembre 2015 ha disposto di collegare la verifica dello stato di attuazione dei programmi al DUP. Si tratta, in effetti, di una pre-condizione fondamentale per affrontare la nuova programmazione per il triennio successivo e deve pertanto avvenire prima dell’approvazione del DUP. Tale adempimento, quindi, risulta ora scollegato sia dall’assestamento sia dagli equilibri. In base al principio contabile sulla programmazione (punto 4.2), «considerato che l’elaborazione del DUP presuppone una verifica dello stato di attuazione dei programmi, contestualmente alla presentazione di tale documento si raccomanda di presentare al Consiglio anche lo stato di attuazione dei programmi, da effettuare, ove previsto, ai sensi dell’articolo 147-ter del TUEL», ovvero per i Comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti.
La pubblicazione del vademecum sull'iter di predisposizione e adozione del DUP proseguirà nei prossimi giorni con due ulteriori approfondimenti che illustreranno struttura e contenuti del DUP nonchè le versioni semplificate dello stesso
Articolo di Matteo Barbero
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