I proventi sanzionatori dalla violazione alle norme di prevenzione dell’inquinamento acustico

Il vincolo di destinazione dei proventi stradali e il termine per la rendicontazione
Considerato che entro il 31 maggio i comuni e le province sono chiamati a rendicontare al MIMS la gestione dei proventi sanzionatori stradali (termine peraltro confermato dalla Circolare DAIT n. 25/2023 del 3 marzo scorso), al fine di consentire alle strutture ministeriali di controllare la correttezza con la quale vengono rispettati i vincoli di destinazione previsti dagli articoli 142 e 208 del Codice della strada, riemerge alla memoria del personale di polizia locale che, quello del codice della strada qui sopra rammentato, non è l’unico vincolo di destinazione gravante sulle entrate sanzionatorie di matrice amministrativa gravitanti nella competenza dei comuni.

Gli altri vincoli di destinazione reali sulle sanzioni amministrative
Tra gli ulteriori vincoli di destinazioni reali vanno evidenziati quelli previsti dal D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (T.U. Ambiente), all’art. 263, comma 2-bis, secondo il quale:
“Il 50 per cento delle somme derivanti dai proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie irrogate ai sensi dell'articolo 255, comma 1-bis (Abbandono di rifiuti), è versato all'entrata del bilancio dello Stato per essere riassegnato ad un apposito Fondo istituito presso lo stato di previsione del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e destinato alle attività di cui ai commi 1 e 2 dell'articolo 232-bis. Il restante 50 per cento dei suddetti proventi è destinato ai comuni nel cui territorio sono state accertate le relative violazioni ed è destinato alle attività di cui al comma 1 dell'articolo 232-bis, ad apposite campagne di informazione da parte degli stessi comuni, volte a sensibilizzare i consumatori sulle conseguenze nocive per l'ambiente derivanti dall'abbandono dei mozziconi dei prodotti da fumo e dei rifiuti di piccolissime dimensioni di cui all'articolo 232-ter, nonché alla pulizia del sistema fognario urbano. Con provvedimento del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministero dell'interno e con il Ministero dell'economia e delle finanze, da emanare entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente disposizione, sono stabilite le modalità attuative del presente comma”.
In questo caso, occorre dare conto della circostanza che l’incasso della sanzione ed anche la competenza all’irrogazione della stessa resta in capo all’Ente da cui dipende il personale che ha accertato la violazione (riferendosi all’ambito locale). Per conseguenza, il predetto vincolo di destinazione impegna il bilancio (anche in fase previsionale) ed impone una gestione annuale di accertamento e di impegno, in vista delle relative liquidazioni parziali, co annesso obbligo di rendicontazione.
Oltre ai vincoli sopra descritti, ve ne sono altri che impongono riflessioni su rendicontazione e gestione separata di destinazione delle risorse. Vincoli, tuttavia, che ad un’attenta disamina, potrebbero essere relegati nella sfera dell’”apparenza”.

I vincoli di destinazione sui proventi delle sanzioni amministrative che solo apparentemente impattano sul bilancio di comune e provincia
A chi scrive sembra apparente il vincolo di bilancio per comuni e province in ordine alle sanzioni di cui all’articolo 10 del D.Lgs. 447/1995 (Legge quadro sull’inquinamento acustico).
Per rifondare le premesse conoscitive, riportiamo di seguito il testo dei primi 3 commi, dell’articolo 10, della norma rubricata alla voce “Sanzioni amministrative:”

“1. Fatto salvo quanto previsto dall'articolo 650 del codice penale, chiunque non ottempera al provvedimento legittimamente adottato dall'autorità competente ai sensi dell'articolo 9, è punito con la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da 2.000 euro a 20.000 euro.

2. Chiunque, nell'esercizio o nell'impiego di una sorgente fissa o mobile di emissioni sonore, supera i valori limite di cui all'articolo 2, comma 1, fissati ai sensi dell'articolo 3, comma 1, lettera a), è punito con la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da 1.000 euro a 10.000 euro.

3. La violazione dei regolamenti di esecuzione di cui all'articolo 11 e delle disposizioni dettate in applicazione della presente legge dallo Stato, dalle regioni, dalle province e dai comuni, è punita con la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da 500 euro a 20.000 euro”.

Posto che non si intravedono ostacoli a che le sanzioni in parola, ove contestate, siano estinguibili mediante pagamento in misura ridotta di cui all’art.16 della L. 689/1981, così come non vi sono dubbi sulla ricaduta delle procedure in parola nella menzionata Legge di “modifiche al sistema penale”, occorre tener presente che - grazie ad un innesto normativo postumo - esiste oggi uno speciale regime di destinazione dei predetti proventi sanzionatori che - per quanto di interesse dei Comuni - si attesta nei commi 4 e 4 bis dell’articolo 10 qui in commento:

“4. Il 70 per cento delle somme derivanti dall'applicazione delle sanzioni amministrative di cui ai commi 1, 2 e 3, versate all'entrata del bilancio dello Stato, è riassegnato su apposito capitolo dello stato di previsione del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, per essere devoluto, con decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, ai comuni per il finanziamento dei piani di risanamento di cui all'articolo 7 e alle agenzie per la protezione ambientale competenti per territorio per l'attuazione dei controlli di competenza.

4-bis. La rendicontazione giustificativa delle modalità di utilizzo delle somme di cui al comma 4, è trasmessa dal comune alla regione entro il 31 marzo di ogni anno, corredata di una apposita relazione. Entro il 31 maggio di ogni anno, la regione trasmette al Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare la rendicontazione di cui al periodo precedente per i comuni del territorio di competenza”.

Il D.Lgs. 17 febbraio 2017, n. 42, recante “Disposizioni in materia di armonizzazione della normativa nazionale in materia di inquinamento acustico” ha quindi ristrutturato la norma in parola, rendendola quella che abbiamo qui sopra letto.

I possibili sbocchi interpretativi sulla gestione dei proventi sanzionatori da inquinamento acustico
Alla domanda: come vanno gestiti questi proventi, non è facile fornire una risposta chiara.
Diverse sono le ipotesi che si possono formulare, ponendo come condizione, la neutralità su questo terreno delle legislazioni regionali:

A) Sanzioni irrogate dal Comune - Per tutte le sanzioni amministrative di cui ai primi 3 commi dell’articolo 10 del D.Lgs. 447/1995, possiamo sostenere che sussista la competenza del comune ad accertare le violazioni (quindi: “polizia locale”) e ad irrogare le sanzioni (ufficio comunale competente), incamerando anche i relativi proventi. Tale soluzione si argomenta alla luce delle previsioni dell’articolo 14, comma 2 del D.Lgs. 447/1995, secondo cui “il comune esercita le funzioni amministrative relative al controllo sull'osservanza:

a)  delle prescrizioni attinenti il contenimento dell'inquinamento acustico prodotto dal traffico veicolare e dalle sorgenti fisse;

b)  della disciplina stabilita all'articolo 8, comma 6, relativamente al rumore prodotto dall'uso di macchine rumorose e da attività svolte all'aperto;

c)  della disciplina e delle prescrizioni tecniche relative all'attuazione delle disposizioni di cui all'articolo 6;

d)  della corrispondenza alla normativa vigente dei contenuti della documentazione fornita ai sensi dell'articolo 8, comma 5;

d-bis) dei regolamenti di esecuzione di cui all'articolo 11 e delle disposizioni statali e regionali dettate in applicazione della presente legge”.

A questo punto, patrocinando tale soluzione, il vincolo di destinazione dei proventi tratteggiato sopra potrebbe essere così gestito: annualmente si verifica l’incasso realizzato sul versante delle sanzioni qui in esame, tanto in ragione del pagamento in misura ridotta, quanto in ragione delle ingiunzioni. Di questa somma dovrebbe essere effettuato riversamento (con correlati atti di natura contabile, che devono anche avere un adeguata previsione in bilancio) del 70% al Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, rispettandosi così le previsioni del comma 4 dell’articolo 10 in parola.  A sua volta, poi, il Ministero, consolidato il valore globale dell’incasso, potrebbe riversare ai comuni che abbiano in esecuzione o programma i piani di risanamento acustico l’importo del caso. Resta inteso, in questo caso, che il 30% delle somme incassate dai comuni resterebbe al bilancio dell’Ente, come una sorta di ristoro del costo dell’intero ciclo procedurale a loro carico.

B) Sanzioni irrogate dalla Provincia - Per tutte le sanzioni amministrative di cui ai primi 3 commi dell’articolo 10 del D.Lgs. 447/1995, sarebbe possibile ritenere che - ferma restando anche la competenza del comune mediante la sua “polizia locale” ad accertare le violazioni - la competenza ad irrogare le sanzioni ed i relativi proventi debbano restare affare riservato delle province. Tale soluzione si argomenta alla luce delle previsioni dell’articolo 5, comma 1 del D.Lgs. 447/1995, secondo cui “sono di competenza delle province: a) le funzioni amministrative in materia di inquinamento acustico previste dalla L. 8 giugno 1990, n. 142”. Al netto della circostanza che le leggi regionali potrebbero ancora meglio profilare tale competenza, il richiamo alle funzioni amministrative in materia di inquinamento acustico potrebbe essere inteso come una sorta di competenza funzionale, nella quale risiede anche il ruolo di cui all’articolo 18 della L. 689/1981. A questo punto, patrocinando tale soluzione, il vincolo di destinazione dei proventi tratteggiato sopra potrebbe essere così gestito: annualmente si verifica l’incasso realizzato sul versante delle sanzioni qui in esame, tanto in ragione del pagamento in misura ridotta, quanto in ragione delle ingiunzioni da parte dell’Amministrazione provinciale, ab initio, destinataria dei proventi. Di questa somma la provincia dovrebbe effettuare il riversamento (con correlati atti di natura contabile, che devono anche avere un adeguata previsione in bilancio) del 70% al Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, rispettandosi così le previsioni del comma 4 dell’articolo 10 in parola.  A sua volta, poi, il Ministero, consolidato il valore globale dell’incasso, potrebbe riversare ai comuni che abbiano in esecuzione o programma i piani di risanamento acustico l’importo del caso. Resta inteso, in questo caso, che il 30% delle somme incassate dalla provincia resterebbe al bilancio dell’Ente, come una sorta di ristoro del costo della porzione di ciclo procedurale a suo carico, restato ristorato il comune solo della riassegnazione ministeriale eventuale.

C) Sanzioni irrogate dal Ministero - Per tutte le sanzioni amministrative di cui ai primi 3 commi dell’articolo 10 del D.Lgs. 447/1995, è lecito ritenere che sussiste anche la competenza del comune e della provincia ad accertare le violazioni attraverso i rispettivi corpi di polizia locale, riservandosi al Ministero sia la prerogativa di irrogazione delle sanzioni che la piena titolarità ad incassare tutti i proventi, in qualunque fase versati. Tale soluzione si argomenta alla luce delle previsioni dell’articolo 10 comma 4 del D.Lgs. 447/1995, valorizzando la locuzione “sanzioni amministrative di cui ai commi 1, 2 e 3, versate all'entrata del bilancio dello Stato”. A questo punto, patrocinando tale soluzione, il vincolo di destinazione dei proventi tratteggiato sopra potrebbe essere così gestito: annualmente il Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, destinatario dell’intero volume delle sanzioni, si organizza per riversare ai comuni che abbiano in esecuzione o programma i piani di risanamento acustico l’importo del caso. Resta inteso, in questo caso, che il 30% delle somme incassate dallo Stato, resta sul suo bilancio senza vincolo di destinazione.

Di queste tre soluzioni, tutte astrattamente percorribili, possiamo affermare che nessuna è stata chiaramente prescelta dal Ministero che, con la sua unica indicazione, pare fare una certa confusione sul punto.

Con la Circolare del 14 febbraio 2019 il Ministero dell’Ambiente ha mal spiegato le modifiche normative apportate alla percentuale delle sanzioni amministrative applicate per il mancato rispetto delle norme sull’inquinamento acustico, lasciando presumere la percorribilità dell’opzione di cui alla predetta lettera C) che vorrebbe vedere interamente versati sul capitolo dello Stato l’intero importo delle sanzioni qui in esame.

Se ciò è vero ed è da applicarsi, appare chiaro che dove c’è spettanza di proventi c’è potestà decisionale, in base ad un tema di reciprocità logica che appare ineffabile.

Da qui, una volta che si indica come destinatario del provento il Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica appare logico che, ai sensi dell’articolo 17 della L. 689/1981, i comuni e le province, rimettano rapporto a tale Ministero che dovrà anche adottare i provvedimenti di cui all’articolo 18 della Legge 689/1981 (Ordinanza-ingiunzione).

Ribadito che, quanto preconizzato si muove sulla premessa che non ci siano leggi regionali che dispongano diversamente, si ritiene che - aderendo all’impostazione promossa dal Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica - non ci sia rendicontazione da fare da parte di comuni e province, perché non c’è incasso che abbia causale nell’articolo 10 del D.Lgs. n. 447/1995.

Articolo di Pino Napolitano