Come può l’ufficio tecnico comunale valutare la precarietà di un’opera

Cosa?
La nozione di precarietà può essere fonte di dubbi operativi, considerate l’assenza di una definizione espressa (ma solo implicita, come vedremo a breve) nel Testo Unico Edilizia (D.P.R. n. 380/2001) e le molteplici forme con cui l’ingegno umano opera sullo stato dei luoghi.
Nonostante ciò, è fondamentale individuare i caratteri che un’opera deve rivestire per potersi definire precaria: ed infatti, solo laddove la precarietà può dirsi sussistente viene meno la necessità di un titolo edilizio, mentre in tutte le altre ipotesi l’assenza del suddetto titolo si traduce in un abuso che, secondo il generale potere di sorveglianza edilizia previsto dall’art. 27 del citato Testo Unico, deve essere perseguito.
In assenza di una definizione espressa, la ricostruzione dei confini che delimitano l’ambito di operatività del criterio della “precarietà” di un’opera, è necessario utilizzare le pronunce giurisprudenziali più recenti.

La precarietà in termini di funzionalità
Secondo la consolidata giurisprudenza, la “precarietà” dell'opera, che esonera dall'obbligo del possesso del permesso di costruire, postula un uso specifico e temporalmente delimitato del bene e non ammette che lo stesso possa essere finalizzato al soddisfacimento di esigenze permanenti nel tempo: non possono, infatti, essere considerati manufatti destinati a soddisfare esigenze meramente temporanee quelli destinati a un'utilizzazione perdurante nel tempo, cosicché l'alterazione del territorio non può essere considerata temporanea, precaria o irrilevante.
Ad esempio, possono considerarsi precari:

• una baracca di cantiere destinata a ricovero attrezzi,
• un palco realizzato in occasione di una manifestazione artistica o politica
• un chiosco su ruote, amovibile, utilizzato quale biglietteria per il noleggio di natanti da diporto per alcune ore durante la stagione estiva (TAR Puglia, 2021);
• le case mobili all’interno di un camping destinate a soddisfare esigenze di carattere temporaneo, quali la sosta e il soggiorno dei turisti di carattere temporaneo (TAR Puglia, 2019);
• alcuni tavolati in legno di modeste dimensioni, la realizzazione di un forno barbeque in muratura, l’installazione di una tenda da sole e la realizzazione di un pergolato in legno(TAR Campania,2019) ;
• una stalla in legno, completamente smontabile, con tetto in lamiera, di dimensioni contenute, finalizzata a ricovero stagionale per alcuni cavalli, a servizio del limitrofo impianto zootecnico condotto dall’interessato (TAR Calabria, 2019).

Il criterio della funzionalità deriva implicitamente dall’art. 3 del Testo Unico Edilizia, il cui comma 1, lett. e.1, afferma, nella prima parte del testo in vigore, che “l’installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulotte, camper, case mobili, imbarcazioni, che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, ad eccezione di quelli che siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee”: pertanto, la precarietà vale solo quando si tratta di soddisfare esigenze meramente temporanee, allo stregua di un criterio funzionale.
Conseguentemente, l’astratta amovibilità, l’assenza di opere murarie e di stabilità al suolo e la minima strutturalità dell’opera non consentono di affermare sussistente il carattere della precarietà (TAR Lombardia, 2018).
Ad esempio, la giurisprudenza ha escluso l’esistenza di “precarietà” con riferimento ai seguenti casi concreti:

• alcune serre di rilevanti dimensioni e servite da un sistema di canalizzazione di raccolta delle acque piovane (TAR Lombardia, 2019);
• un gazebo installato su un’area condominiale, al servizio di un’attività commerciale di bar (TAR Basilicata, 2019);
• una struttura posta in aderenza al lato sud di un capannone esistente, costituita da elementi modulari, tipo cantilever chiusa su tutti i lati e provvista di copertura, avente superficie di mq. 466,45, asseritamente destinata ad essere smantellata a seguito di un progettato ampliamento del magazzino ove il proprietario svolgeva la sua attività di impresa ma, in realtà, mantenuta per anni e senza che vi fossero indizi dell’avvio del suddetto ampliamento (TAR Lombardia, 2017);
• una “piccola stalla” per ovini (TAR Lombardia, 2017);
• un gazebo, con dimensione pari a 9 metri di lunghezza e 2 di larghezza, con un’altezza di 2 metri e 45 cm, per una superficie complessiva di 18 mq., utilizzato al servizio di un’attività commerciale (bar) (TAR Molise, 2021);
• “un gazebo in legno delle dimensioni in pianta pari a m. 4,5 x 3,00 ed in altezza m. 2,20, ultimato ed in uso, con tetto a spiovente, copertura in coppi, grondaia per il convogliamento dell’acqua pluviale e sottostanti travi in legno” ed un “capannone delle dimensioni in pianta pari a m 7,00 x 10,00 e in altezza media di circa m. 3,20, composto da struttura metallica con copertura e chiusura laterale in plastica trasparente e pavimentazione in calcestruzzo, in uso a deposito vario”, al servizio di un’attività agricola (TAR Campania, 2019);
• la chiusura, mediante la posa di serramenti, di un vano scala (TAR Lombardia, 2017);
• “un corpo di fabbrica edificato con blocchetti di tufo con copertura di travi di legno e lamiera zincata, destinato a pollaio, perimetrato da una rete metallica di recinzione infissa in un cordolo anch’esso realizzato con blocchetti di tufo” (Cassazione, 2015);
• la posa di un container in una cava da parte di un imprenditore (TAR Toscana, 2014);
• la posa di un box metallico, ancorato su base di cemento, destinato a ricovero di apparecchiature elettriche relative a una antenna radio adiacente (TAR Sicilia, 2013);
• il deposito di una roulotte, la sistemazione di un box in lamiera (di dimensioni di 2,5 x 5,1 m) collegata alla medesima roulotte mediante una pedana in legno, la sistemazione di gabbiotto realizzato con materiale di recupero e adibito a servizio igienico all'interno di un suolo privato e la previa sistemazione dell’area di sedime(Cons. di Stato, 2021);
• la posa di “tre manufatti in legno adibite a casetta da giardino per il ricovero di colombi viaggiatori non legittimate da titolo edilizio, aventi le seguenti dimensioni: m. 8x2,02, h. da terra min. 2,48 x h. max. 2,56; m. 5x2,01, h da terra minimo 2,48 x h. max. 2,56; m.6x2, h. da terra minimo 2,53 x h. max. 2,6 (TAR Emilia Romagna 2021)”;
• la posa di un manufatto in legno, posto su ruote, adibito ad uso ufficio, e di un box in lamiera, adibito ad uso ripostiglio (TAR Toscana, 2021);
• la realizzazione di una “struttura in ferro ancorata al suolo avente le seguenti dimensioni: altezza m. 3,00, larghezza m. 8,00 e lunghezza m. 12,00 con copertura di telo in plastica”, utilizzata per dare riparo ad una roulotte (TAR Puglia, 2021);
• la posa di due case mobili ed un fabbricato ad uso servizi igienici, con presenza di tubazioni e fossa per raccolta liquami (TAR Piemonte, 2021);
• una “casetta prefabbricata, appoggiata al terreno su un’area agricola, sollevata dallo stesso di circa 50 cm. mediante basamento in muratura, delle dimensioni di m. 2,50 x 5,00 di superficie e m. 2,50 di altezza in gronda e m. 3,00 di altezza al colmo” (TAR Lombardia, 2021);
• una struttura mobile, posta su un carrello con ruote, di dimensioni modeste (3,20 x 3,20 metri ed altezza da 2,70 a 3,20 metri), priva di pavimentazione, con copertura in cellophane provvisoria, destinata a dare un “riparo temporaneo dalla pioggia” ad un cavallo, in considerazione anche del fatto che la preesistente stalla era stata demolita in quanto abusiva e che il recinto all’aperto era stato considerato inidoneo al ricovero dell’animale da parte della polizia locale, che l’aveva dunque sottratto alla disponibilità del proprietario (TAR Lombardia, 2021);
• una struttura prefabbricata da destinare ad ufficio di depositeria giudiziale (TAR Lazio, 2020);
• un casotto di 36 mq. destinato a deposito di attrezzi agricoli Strong title="Consiglio di Stato, sez. VI, sent. 13 maggio 2020, n. 3036"> (Cons. di Stato, 2020);
• una struttura tubolare in ferro con copertura con telo impermeabilizzato, di dimensioni 8,06 x 6,06 ml, al servizio di un’attività economica (TAR Lombardia, 2020);
• un gazebo di rilevanti dimensioni in legno avente superficie complessiva di circa 40 mq e altezza di 3 m., utilizzato per la somministrazione di alimenti (TAR Marche, 2020);
• la chiusura di un pozzo luce avente le dimensioni di mt. 2,40 x 2,40, mediante la posa in opera di pannelli in policarbonato posti ad un’altezza media di mt. 2,5 circa rispetto al piano di calpestio, ossia di spazio interno precedentemente aperto (TAR Puglia, 2020);
• una struttura in legno e teli in pvc, che interessa una superficie complessiva di circa 90 mq., al servizio stabile e duraturo di un’attività commerciale (TAR Lazio, 2019).

L’irrilevanza della stagionalità dell’opera
La giurisprudenza è concorde nel ritenere che il carattere stagionale dell’uso del manufatto non implica la provvisorietà dell’attività, né di per sé la precarietà del manufatto ove si svolge, anzi il rinnovarsi dell’attività con frequenza stagionale è indicativo della stabilità dell’attività e dell’opera a ciò necessaria.

Ad esempio, la precarietà è stata esclusa:

• per un manufatto all’interno di un parco, con una superficie pari a 9 mq. ed altezza di m. 2.50, utilizzato da anni per la vendita stagionale di generi alimentari e occupante sempre la stessa area della quale il titolare dispone il ricorrente e per il quale ha ottenuto un nulla osta permanente dall’Ente parco e che ha presentato ogni anno le necessarie SCIA commerciali (TAR Abruzzo, 2019);
• per un gazebo di 110 mq. utilizzato stagionalmente al servizio di un’attività commerciale e di somministrazione (TAR Calabria, 2017);
• per uno stabilimento balneare (TAR Puglia, 2019);
• per la chiusura stagionale di un porticato tramite pannelli di vetro (Cons. di Stato, 2016).

Infine, non rileva, ai fini della precarietà, la circostanza che il manufatto venga periodicamente smontato e rimontato (Cassazione penale, 2017).

Limiti temporali e modalità di comunicazione
Come previsto dall’art. 6, comma 1, lett. e-bis del T.U. Edilizia, il periodo massimo di durata dell’esigenza temporanea non può superare 180 giorni, comprensivo dei tempi di allestimento e smontaggio del manufatto, previa comunicazione di avvio dei lavori all’Amministrazione comunale.
Detta comunicazione, nella quale dovrà essere evidenziata l’esigenza a cui risponde l’opera, non è reiterabile alla prima scadenza del termina, ciò al fine di evitare il rischio concreto di un’elusione della norma.

Verifiche negative
Nel caso in cui l’ufficio tecnico pervenga ad una verifica negativa circa la precarietà dell’opera, si dovrà procedere alla valutazione del manufatto, allo scopo di qualificarlo correttamente nella pertinente categoria di intervento, secondo quanto previsto dall’art. 3 del T.U. Edilizia: manutenzione straordinaria, restauro/risanamento conservativo, ristrutturazione, nuova costruzione.
Successivamente, si dovrà procedere alla sospensione dei lavori e all’adozione della sanzione pecuniaria o demolitoria, in relazione alla tipologia di titolo astrattamente idoneo e concretamente assente.
La verifica sugli interventi, peraltro, deve considerarsi obbligatoria, alla luce del generale potere di vigilanza previsto dall’art. 27 del T.U. Edilizia in capo al responsabile dell’ufficio tecnico.

Articolo a cura di Mario Petrulli