Dalla carta al digitale: anche lo stato civile cambia volto

Il vento di riforma che ha soffiato impetuosamente sulla Pubblica Amministrazione non ha affatto risparmiato i Servizi Demografici, da sempre chiamati a gestire i diritti fondamentali delle persone. 
La prima rivoluzione, in ordine di tempo, ha riguardato le anagrafi comunali: da poco meno di 8000 anagrafi comunali ad una sola banca dati nazionale: l’Anagrafe Nazionale della Popolazione residente (ANPR). Dopo l’anagrafe è stata la volta dell’elettorale, materia bisognosa di grande ammodernamento: con la dematerializzazione delle liste elettorali e il riversamento dei dati elettorali in ANPR in poco tempo sono stati fatti passi da gigante. 
L’ultima e, probabilmente, una delle più complesse riforme che coinvolgono la Pubblica amministrazione in genere e i Servizi Demografici in particolare, riguarda lo stato civile, con la progettazione e l’implementazione dell’Archivio nazionale di stato civile (ANSC). 

Una svolta epocale, destinata a trasformare la gestione del servizio di stato civile e le modalità operative seguite dagli ufficiali di stato civile abituati a formare gli atti in modalità cartacea e chiamati a sostituire il supporto analogico con la gestione totalmente digitalizzata di un servizio fondamentale, testimone e custode dei momenti salienti della vita di ogni persona, dalla nascita alla morte, passando per i molteplici eventi rilevanti per lo stato civile.
Certamente con ANPR, pur essendo necessarie delle migliorie, il servizio anagrafico ha cambiato volto: non solo totale abbandono della carta, che i comuni più virtuosi avevano concretizzato da anni, ma la possibilità di avere posizioni anagrafiche univoche confluite in una banca dati nazionale, che mette a disposizione servizi digitali, agevola e velocizza lo scambio di dati tra Enti, tra i cittadini e la pubblica amministrazione, semplifica e standardizza le procedure, aumentando l’efficienza dell’attività amministrativa.

Il lungo percorso verso la digitalizzazione dello stato civile 
Nel percorso di profondo rinnovamento del Paese, sollecitato dalle regole introdotte dal C.A.D. (D. Lgs. n. 82/2005) all’insegna dell’imperativo categorico della Digitalizzazione, si colloca quella che è destinata ad assumere le sembianze di una profonda rivoluzione nella gestione dei servizi ai cittadini. In realtà, la volontà di digitalizzare lo stato civile non è recente, poiché già l’art. 10 del d.P.R. n. 396/2000, rubricato “Archivio informatico”, stabilisce al comma 1 che “In ciascun ufficio dello stato civile sono registrati e conservati in un unico archivio informatico tutti gli atti formati nel comune o comunque relativi a soggetti ivi residenti, riguardanti la cittadinanza, la nascita, i matrimoni, le unioni civili e la morte”.  Le modalità e le disposizioni per attuare questa grande trasformazione venivano rimandate all’emanazione di un decreto, in attesa del quale sarebbero rimasti in vigore, in regime transitorio, i registri cartacei previsti dal precedente ordinamento, come stabilito dall’art. 1 del D.M. 27 febbraio 2001. La volontà di addivenire alla informatizzazione delle registrazioni di stato civile era fortissima, tanto che nel 2006 venne avviata una prima forma di sperimentazione, destinata tuttavia a fallire per molteplici ragioni, soprattutto di natura tecnica. In ogni caso, si sarebbe trattato di archivi locali, con tutti i limiti, soprattutto relativi alla circolarità dei dati, che tale assetto avrebbe determinato.

Occorreva un salto di qualità, in grado di assicurare successo al processo di informatizzazione dello stato civile. E’ toccato ancora una volta al Codice dell’Amministrazione digitale gettare le basi per la realizzazione dell’Archivio nazionale di stato civile. L’art. 62 comma 2-bis del D.Lgs. n. 82/2005 dispone infatti che: “L'ANPR contiene altresì l'archivio nazionale informatizzato dei registri di stato civile tenuti dai comuni garantendo agli stessi, anche progressivamente, i servizi necessari all'utilizzo del medesimo e fornisce i dati ai fini della tenuta delle liste di cui all'articolo 1931 del codice dell'ordinamento militare di cui al decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66, secondo le modalità definite con uno o più decreti di cui al comma 6-bis”.

Questa norma delinea un progetto di amplissimo respiro, la cui realizzazione prevede un percorso molto complesso ed articolato. A livello normativo, un ulteriore passo avanti è stato compiuto con la pubblicazione, in G.U. n. 269 del 17.11.2022, del decreto del Ministro dell’interno 18 ottobre 2022, rubricato “Aggiornamento della piattaforma di funzionamento dell’Anagrafe nazionale della popolazione residente per l’erogazione dei servizi resi disponibili ai comuni per l’utilizzo dell’Archivio nazionale informatizzato dei registri dello stato civile”. Tale decreto, unitamente ai relativi allegati, disciplina l’avvio ed il funzionamento di ANSC, il passaggio dalla registrazione analogica e formazione cartacea dei registri di stato civile alla modalità completamente digitale. Indispensabile sottolineare che, prima di procedere all’avvio della sperimentazione, è stato necessario individuare ed analizzare i numerosissimi casi d’uso, corrispondenti alle molteplici fattispecie che gli ufficiali di stato civile si trovano a gestire quotidianamente. Dopo questa fase, che non può dirsi ancora conclusa, poiché la sperimentazione fa emergere nuove riflessioni, dato che in ANSC si troveranno ad operare tutti i comuni italiani,  dal mese di novembre 2023 gli uffici di stato civile di alcuni comuni pilota, già coinvolti nella precedente fase di sperimentazione, hanno avviato la fase di adozione controllata dell’Archivio Nazionale informatizzato dei registri dello Stato Civile (ANSC), utilizzando per la formazione degli atti di stato civile in modalità digitale esclusivamente i servizi messi a disposizione dal nuovo sistema  e la contestuale immediata dismissione dei registri cartacei. Altri comuni proseguono la fase di sperimentazione formando gli atti di stato civile sia in formato digitale nell’ambiente di test (tali atti sono, tuttavia, privi di effetti giuridici), sia nella tradizionale modalità analogica, nei registri cartacei. 

L’integrazione dell’Archivio Nazionale di Stato Civile nell’Anagrafe Nazionale della Popolazione Residente (ANPR), di cui è titolare il Ministero dell’interno, è stata realizzata da Sogei S.p.A, con il coordinamento tecnico operativo del Dipartimento per la trasformazione digitale della Presidenza del Consiglio dei Ministri.
L’analisi delle novità più significative di ANSC è un passaggio fondamentale, ma occorre ribadire che il lavoro preparatorio di ricognizione ed analisi dei casi d’uso da implementare non è ancora concluso, poiché l’utilizzo dei servizi di ANSC fa emergere la necessità di mettere a punto i casi d’uso necessari e solo quelli, attività che risponde anche all’esigenza di garantire il rispetto del principio di tipicità degli atti di stato civile; come è noto, infatti, in applicazione dell’art. 12 comma 1 d.P.R. n. 396/2000 “Gli atti dello stato civile sono redatti secondo le formule e le modalità stabilite con decreto del Ministro dell'interno”. Inoltre, sempre nel rispetto di quanto stabilito dal d.P.R. n. 396/2000 e in particolare dall’art. 11 comma 3 “L'ufficiale dello stato civile non può enunciare, negli atti di cui è richiesto, dichiarazioni e indicazioni diverse da quelle che sono stabilite o permesse per ciascun atto”.

Le finalità e le caratteristiche dell'Archivio nazionale di stato civile 
Se queste regole fanno parte da sempre del bagaglio professionale degli ufficiali di stato civile, con l’avvento di ANSC esse mantengono intatta la loro forza precettiva. Lo scopo è quello di garantire, nella redazione degli atti di stato civile, uniformità di comportamento in tutto il territorio nazionale; non è un caso che una delle regole granitiche nell’ambito dello stato civile sia data dalla assoluta mancanza di discrezionalità da parte dell’ufficiale di stato civile in sede di redazione degli atti. Questo principio, da sempre valido, viene addirittura ad essere rafforzato con ANSC, poiché tutti gli atti di stato civile in formato digitale vengono gestiti nell’unica banca dati nazionale.  

Esaminiamo più in dettaglio le caratteristiche di ANSC. La prima e più tangibile novità è data, come anticipato, dall’abbandono dei registri cartacei, sostituiti dalla formazione degli atti di nascita, matrimonio, unione civile, cittadinanza e morte in modalità esclusivamente digitale e centralizzata. Una rivoluzione che, però, non scardina le regole e i principi per la formazione degli atti; in sostanza, cambia la forma degli atti, ma non cambia la loro sostanza.

Fra le novità più apprezzabili, nell’ottica della razionalizzazione e della semplificazione, la formazione di un solo atto, iscritto o trascritto, da registrare in ANSC. La tradizionale regola della trascrizione dell’atto per motivi di residenza scompare, poiché è necessaria e sufficiente la formazione di un solo atto, iscritto o trascritto (ad es. se si tratta di atti dall’estero). Restano intatte le regole sulla competenza alla formazione dell’atto. In sostanza, gli atti di stato civile continueranno ad essere formati nei comuni in cui i fatti avvengono, con l’eccezione degli atti di nascita (che possono essere formati nel comune di residenza dei genitori - cfr. art. 30 d.P.R. n. 396/2000), degli atti di unione civile che possono essere formati nel comune scelto dalle parti (art. 70-bis d.P.R. n. 396/2000), degli atti contenenti il riconoscimento di filiazione naturale, che possono essere formati in qualunque comune.

Altra novità eclatante, che di fatto travolge un sistema consolidato, è rappresentata dal fatto che gli atti di stato civile vengono registrati uno di seguito all’altro, senza la tradizionale suddivisione in partizioni, corrispondenti agli attuali registri di nascita, matrimonio, unione civile, cittadinanza e morte. Anche la suddivisione in parti e serie scompare. Assume una rilevanza fondamentale il nuovissimo criterio di numerazione degli atti; trattandosi di un unico archivio nazionale, alimentato da tutti i comuni italiani, è emersa la necessità e l’opportunità di individuare dei criteri idonei a garantire la riconducibilità dell’atto anche al comune che lo ha formato. Il numero di ciascun atto è composto di una sequenza numerica così composta: le prime 4 cifre corrispondono all’anno di formazione dell’atto (es. 2024), le successive 4 cifre individuano il numero progressivo NAZIONALE, le successive 4 cifre corrispondono al numero progressivo COMUNALE, e infine, nelle ultime 6 cifre viene riportato il codice Istat del comune che ha formato l’atto. 

Fra le novità più apprezzabili, in perfetta simmetria con la certificazione anagrafica, anche i certificati e gli estratti da atti di stato civile registrati in ANSC potranno essere rilasciati da qualunque comune italiano. Per gli atti formati in modalità analogica restano le modalità tradizionali di richiesta della certificazione e degli estratti presso il comune che detiene l’atto, iscritto o trascritto, anche per motivi di residenza. 

Se il percorso per arrivare alla piena operatività in tutti i comuni italiani non è rapidissimo, fin da ora è possibile apprezzare i molteplici benefici che scaturiranno dall’avvio a regime di ANSC. Fra questi, indubbiamente, la velocizzazione degli aggiornamenti anagrafici, che si otterranno praticamente in tempo reale, con una maggiore certezza e qualità dei dati anagrafici. (ad es. il dato relativo al decesso di un pensionato viene veicolato rapidamente all’Inps e all’Agenzia delle Entrate). Alla velocità nella trasmissione delle informazioni si aggiunge un maggiore livello di efficienza e di sicurezza anche per la conservazione degli atti. 

Come ANPR, anche l’Archivio nazionale di stato civile è accessibile in tempo reale ai soggetti legittimati, in primis gli ufficiali di stato civile dei comuni italiani. 
Inoltre, è piuttosto ragionevole ipotizzare una riduzione dei costi di gestione del servizio di stato civile, non in termini di risorse umane, sia chiaro, ma in termini di supporti cartacei, destinati a scomparire, con maggiore sostenibilità ambientale. 

Per quanto riguarda i tempi di formazione e registrazione degli atti di stato civile, solo l’esperienza saprà dirci se e in quale misura vi sia un risparmio di tempo effettivo. 
Un ulteriore elemento di semplificazione è dato dal complesso sistema di notifiche di eventi rilevanti per lo stato civile da veicolare in ANPR ai fini dell’aggiornamento della scheda anagrafica della persona cui l’evento di stato civile si riferisce; non più trascrizioni per motivi di residenza, poiché l’atto è unico e redatto nell’archivio centralizzato. 

La gestione centralizzata determina ulteriori benefici in termini di efficacia, efficienza e tempestività dell’azione amministrativa, oltre che uniformità operativa: non solo gli atti verranno redatti in maniera identica in tutto il territorio nazionale (anche oggi è così, anche se il rischio di personalizzazioni non è mai abbastanza scongiurato), ma le comunicazioni vengono rese omogenee attraverso lo sviluppo di moduli standard che elimineranno l’attuale sistema disomogeneo di scambio di informazioni basato sull’utilizzo della PEC.

Inoltre, il processo di ottenimento dei documenti da parte dei diversi enti viene automatizzato, con conseguente eliminazione della necessità di scambio tramite operatore della documentazione, con sensibile riduzione dei tempi di formazione degli atti e di annotazione. Si pensi, ad esempio, alla attestazione di nascita o al certificato necroscopico, che perverranno all’ufficiale di stato civile tramite ANSC. 

Come già sperimentato con l’istituzione di una sola banca dati anagrafica nazionale, anche l’implementazione di ANSC porta con sé, oltre ai vantaggi sopra illustrati, anche la possibilità, a livello nazionale e non più locale, di ricerche “per evento e per cittadino” riducendo o azzerando i tempi di attesa per l’ottenimento di certificati. Basti pensare che oggi, in alcuni grandi comuni, i tempi di attesa si attestano su settimane, il che è inconcepibile per una Pubblica Amministrazione moderna. Quanto finora illustrato definisce un quadro assolutamente positivo; non mancano, ovviamente, delle criticità che l’attuale fase di sperimentazione sta cercando di risolvere con soluzioni alla portata di tutti i comuni. Ad esempio, la firma degli atti di stato civile avverrà con l’utilizzo dell’identità digitale (CIE o SPID); tuttavia, possono determinarsi casi in cui il cittadino sia sprovvisto di identità digitale, come possono verificarsi casi in cui la formazione dell’atto avviene fuori della casa comunale (si pensi al matrimonio in imminente pericolo di vita) e quindi senza la dotazione strumentale necessaria per la formazione dell’atto in modalità digitale. Per questi casi particolari o per coloro che siano sprovvisti di identità digitale, viene mantenuta la possibilità di apporre la propria firma autografa su un verbale apposito, salva l’individuazione, in fase di sperimentazione, di soluzioni diverse.

Il quadro sopra delineato è il futuro dello stato civile; i vantaggi sono molteplici, anche se diversi aspetti devono essere messi a punto. Una cosa è assolutamente certa: domani, come oggi, l’ufficiale di stato civile non avrà alcuna discrezionalità nella redazione degli atti, ma dovrà continuare ad attenersi alle regole poste dall’ordinamento di stato civile e alle istruzioni ministeriali. In sostanza, per usare una metafora, cambia il mezzo di trasporto, più moderno, più veloce, più performante, ma le regole del codice della strada restano le stesse. 
La messa a punto del sistema da parte dei comuni in adozione controllata e dei comuni sperimentatori consentirà al resto dei comuni italiani di entrare nel nuovo sistema in maniera più snella ed agevole. Questa fase è ancora nel pieno dello sviluppo e per ora possiamo solo parlare al futuro, anche se alle porte.

Articolo di Liliana Palmieri