Approfondimento del Dott. Marco Massavelli
POLIZIA MUNICIPALE: LA COMPETENZA TERRITORIALE IN MATERIA DI P.G.
Marco Massavelli
NORMATIVA DI RIFERIMENTO
Legge-quadro sull'ordinamento della polizia municipale.
Art. 1. Servizio di polizia municipale.
1. I comuni svolgono le funzioni di polizia locale. A tal fine, può essere appositamente organizzato un servizio di polizia municipale. 2. I comuni possono gestire il servizio di polizia municipale nelle forme associative previste dalla legge dello Stato.
Art. 2. Funzioni del sindaco.
Il sindaco o l'assessore da lui delegato, nell'esercizio delle funzioni di cui al precedente articolo 1, impartisce le direttive, vigila sull'espletamento del servizio e adotta i provvedimenti previsti dalle leggi e dai regolamenti.
Art. 3. Compiti degli addetti al servizio di polizia municipale.
Gli addetti al servizio di polizia municipale esercitano nel territorio di competenza le funzioni istituzionali previste dalla presente legge e collaborano, nell'ambito delle proprie attribuzioni, con le Forze di polizia dello Stato, previa disposizione del sindaco, quando ne venga fatta, per specifiche operazioni, motivata richiesta dalle competenti autorità.
Art. 4. Regolamento comunale del servizio di polizia municipale.
I comuni singoli o associati adottano il regolamento del servizio di polizia municipale, che, in particolare, deve contenere disposizioni intese a stabilire:
1) che le attività vengano svolte in uniforme; possono essere svolte in abito civile quando ciò sia strettamente necessario per l'espletamento del servizio e venga autorizzato;
2) che i distacchi ed i comandi siano consentiti soltanto quando i compiti assegnati ineriscano alle funzioni di polizia municipale e purché la disciplina rimanga quella dell'organizzazione di appartenenza;
3) che l'ambito ordinario delle attività sia quello del territorio dell'ente di appartenenza o dell'ente presso cui il personale sia stato comandato;
4) che siano osservati i seguenti criteri per i sottoelencati casi particolari:
a) sono autorizzate le missioni esterne al territorio per soli fini di collegamento e di rappresentanza; b) le operazioni esterne di polizia, d'iniziativa dei singoli durante il servizio, sono ammesse esclusivamente in caso di necessità dovuto alla flagranza dell'illecito commesso nel territorio di appartenenza;
c) le missioni esterne per soccorso in caso di calamità e disastri, o per rinforzare altri Corpi e servizi in particolari occasioni stagionali o eccezionali, sono ammesse previa esistenza di appositi piani o di accordi tra le amministrazioni interessate, e di esse va data previa comunicazione al prefetto.
Art. 5. Funzioni di polizia giudiziaria, di polizia stradale, di pubblica sicurezza.
1. Il personale che svolge servizio di polizia municipale, nell'ambito territoriale dell'ente di appartenenza e nei limiti delle proprie attribuzioni, esercita anche:
a) funzioni di polizia giudiziaria, rivestendo a tal fine la qualità di agente di polizia giudiziaria, riferita agli operatori, o di ufficiale di polizia giudiziaria, riferita ai responsabili del servizio o del Corpo e agli addetti al coordinamento e al controllo, ai sensi dell'articolo 221, terzo comma, del codice di procedura penale;
b) servizio di polizia stradale, ai sensi dell'articolo 137 del testo unico delle norme sulla circolazione stradale approvato con decreto del Presidente della Repubblica 15 giugno 1959, n. 393; c) funzioni ausiliarie di pubblica sicurezza ai sensi dell'articolo 3 della presente legge.
…omissis….
CODICE DI PROCEDURA PENALE
Art. 55.
Funzioni della polizia giudiziaria.
1. La polizia giudiziaria deve, anche di propria iniziativa, prendere notizia dei reati, impedire che vengano portati a conseguenze ulteriori, ricercarne gli autori, compiere gli atti necessari per assicurare le fonti di prova e raccogliere quant'altro possa servire per l'applicazione della legge penale.
2. Svolge ogni indagine e attività disposta o delegata dall'autorità giudiziaria.
3. Le funzioni indicate nei commi 1 e 2 sono svolte dagli ufficiali e dagli agenti di polizia giudiziaria.
Art. 57.
Ufficiali e agenti di polizia giudiziaria.
1. Salve le disposizioni delle leggi speciali, sono ufficiali di polizia giudiziaria:
a) i dirigenti, i commissari, gli ispettori, i sovrintendenti e gli altri appartenenti alla polizia di Stato ai quali l'ordinamento dell'amministrazione della pubblica sicurezza riconosce tale qualità;
b) gli ufficiali superiori e inferiori e i sottufficiali dei carabinieri, della guardia di finanza, degli agenti di custodia e del corpo forestale dello Stato nonché gli altri appartenenti alle predette forze di polizia ai quali l'ordinamento delle rispettive amministrazioni riconosce tale qualità;
c) il sindaco dei comuni ove non abbia sede un ufficio della polizia di Stato ovvero un comando dell'arma dei carabinieri o della guardia di finanza.
2. Sono agenti di polizia giudiziaria:
a) il personale della polizia di Stato al quale l'ordinamento dell'amministrazione della pubblica sicurezza riconosce tale qualità;
b) i carabinieri, le guardie di finanza, gli agenti di custodia, le guardie forestali e, nell'ambito territoriale dell'ente di appartenenza, le guardie delle province e dei comuni quando sono in servizio (1).
3. Sono altresì ufficiali e agenti di polizia giudiziaria, nei limiti del servizio cui sono destinate e secondo le rispettive attribuzioni, le persone alle quali le leggi e i regolamenti attribuiscono le funzioni previste dall'articolo 55.
(1) A norma dell’art. 1, comma 113, L. 7 aprile 2014, n. 56, le disposizioni di cui alla presente lettera, relative all'esercizio delle funzioni di polizia giudiziaria nell'ambito territoriale di appartenenza del personale della polizia municipale, si intendono riferite, in caso di esercizio associato delle funzioni di polizia municipale mediante unione di comuni, al territorio dei comuni in cui l'unione esercita le funzioni stesse.
Gli addetti al servizio di polizia municipale esercitano nel territorio di competenza le funzioni istituzionali previste dalla presente legge e collaborano, nell'ambito delle proprie attribuzioni, con le Forze di polizia dello Stato, previa disposizione del sindaco, quando ne venga fatta, per specifiche operazioni, motivata richiesta dalle competenti autorità.
Questo è quanto dispone l’articolo 3, legge 7 marzo 1986, n. 65, recante “Legge-quadro sull'ordinamento della polizia municipale”
Al personale che svolge servizio di polizia municipale, nell’ambito territoriale dell'ente di appartenenza e nei limiti delle proprie attribuzioni, sono attribuite le seguenti funzioni (articolo 5, legge 65/86):
a) funzioni di polizia giudiziaria, rivestendo a tal fine la qualità di agente di polizia giudiziaria, riferita agli operatori, o di ufficiale di polizia giudiziaria, riferita ai responsabili del servizio o del Corpo e agli addetti al coordinamento e al controllo, ai sensi dell'articolo 221, terzo comma, del codice di procedura penale abrogato (si legga, ora, articolo 57, codice di procedura penale);
b) servizio di polizia stradale, ai sensi degli articoli 11 e 12, Nuovo Codice della Strada;
c) funzioni ausiliarie di pubblica sicurezza ai sensi dell'articolo 3 della legge 65/86. A tal fine il prefetto conferisce al suddetto personale, previa comunicazione del sindaco, la qualità di agente di pubblica sicurezza.
Ci si vuole soffermare, con il presente approfondimento, sulle specifiche funzioni di polizia giudiziaria, con particolare riferimento alla competenza territoriale.
La Corte di Cassazione Sez. Penale III, con la sentenza 26 aprile 2012, n. 20274, ha statuito, secondo un consolidato, seppur risalente indirizzo interpretativo, che:
"Ai sensi della L. 7 marzo 1986, n. 65, art. 5 e dell'art. 57 c.p.p., comma 2, lett. b) la qualità di agenti di polizia giudiziaria è espressamente attribuita alle guardie dei comuni, alle quali è riconosciuto il potere di intervento nell'ambito territoriale dell'ente di appartenenza e nei limiti delle proprie attribuzioni, tra le quali rientra lo svolgimento di funzioni attinenti all'accertamento di reati di qualsiasi genere, che si siano verificati in loro presenza, e che richieda un pronto intervento anche al fine di acquisizione probatoria" (sez. 1, 10.3.1994 n. 1193, Penna, RV 197211).
In effetti non può essere richiamato l'art. 57 c.p.p., comma 3, in quanto l'attribuzione della qualità di organi di polizia giudiziaria agli appartenenti alla Polizia Municipale è stabilità dall'art. 57 c.p.p., comma 2, lett. b).
L'art. 55 c.p.p. prevede inoltre che la polizia giudiziaria "Svolge ogni indagine e attività disposta o delegata dall'autorità giudiziaria", senza alcun limite di competenza per materia, palesemente inammissibile”.
L’AMBITO TERRITORIALE DI COMPETENZA
Gli operatori di polizia municipale posseggono la qualifica di agente/ufficiale di polizia giudiziaria, a seconda del ruolo ricoperto, nell’ambito territoriale dell'ente di appartenenza, e cioè nel territorio del proprio Comune.
Tale regola generale è fissata dall’articolo 5, legge 65/86, ed è ribadita dall’articolo 57, codice di procedura penale, che, al comma 2, attribuisce la qualifica di “agenti di polizia giudiziaria” alle guardie delle province e dei comuni quando sono in servizio, nell'ambito territoriale dell'ente di appartenenza.
Anche non volendo condividere la tesi dell’applicabilità del comma 2, dell’articolo 57, bensì del successivo comma 3, che precisa che:
“3. Sono altresì ufficiali e agenti di polizia giudiziaria, nei limiti del servizio cui sono destinate e secondo le rispettive attribuzioni, le persone alle quali le leggi e i regolamenti attribuiscono le funzioni previste dall'articolo 55”
si ritorna necessariamente al riferimento della legge 65/86 (per la polizia municipale, la legge che attribuisce le funzioni previste dall'articolo 55) , che, come detto, attribuisce la qualifica di polizia giudiziaria agli operatori di polizia municipale, nell’ambito territoriale dell'ente di appartenenza.
Si vuole ancora precisare, però, che, è vero che l’articolo 4, legge 65/86, prevede che il regolamento comunale del servizio di polizia municipale adottato dai Comuni deve contenere disposizioni intese a stabilire, tra l’altro, che l'ambito ordinario delle attività sia quello del territorio dell'ente di appartenenza o dell'ente presso cui il personale sia stato comandato, e che le operazioni esterne di polizia, d'iniziativa dei singoli durante il servizio, sono ammesse esclusivamente in caso di necessità dovuto alla flagranza dell'illecito commesso nel territorio di appartenenza, ma la possibilità di azione (si legga, ad esempio, arresto, ex articoli 380 e 381, codice di procedura penale), è limitata al caso di flagranza di reato, che venga, però commesso nel territorio di appartenenza, e il cui seguito avvenga, anche fuori dal suddetto territorio.
Fuori dalla situazione appena descritta, non è possibile, per gli operatori di polizia municipale, procedere fuori dal proprio territorio di competenza.
LE MISSIONI ESTERNE: QUALI FUNZIONI HANNO GLI OPERATORI DI P.M.?
Resta, però, la possibilità prevista dall’articolo 4, comma 4, lettera c), legge 65/86, che stabilisce:
le missioni esterne per soccorso in caso di calamità e disastri, o per rinforzare altri Corpi e servizi in particolari occasioni stagionali o eccezionali, sono ammesse previa esistenza di appositi piani o di accordi tra le amministrazioni interessate, e di esse va data previa comunicazione al prefetto.
A tale proposito, il Ministero dell’Interno, con nota del 15 maggio 2008, ha precisato che la modalità prevista dalla citata disposizione non consente l’incardinamento del soggetto nella struttura organizzativa dell’ente ove va a prestare la sua opera, incardinamento che è invece presupposto imprescindibile per il legittimo svolgimento delle funzioni di polizia municipale in ambito territoriale diverso da quello di appartenenza.
La disposizione recata dal citato articolo 4, comma 4, lettera c), della legge n. 65/1986, si configura come norma speciale in quanto introduce una deroga al principio dell’esercizio delle funzioni di polizia municipale nel territorio di competenza.
E quindi, stabilisce espressamente i casi in cui, in via eccezionale, è consentito al personale di polizia municipale di svolgere la propria attività al di fuori di detto territorio, con conseguente legittimazione degli atti dagli stessi assunti nell’espletamento dei compiti d’istituto. Come si evince chiaramente dalla formulazione della norma in esame, le missioni o servizi esterni sono consentiti nei limiti stabiliti dalla legge e dal regolamento del servizio di polizia municipale e, devono comunque trovare la loro disciplina in preventivi accordi tra le amministrazioni.
La missione esterna del dipendente ai sensi dell’art. 4, comma 4, lett. c) della legge n. 65/1986, si svolge nell’ambito di accordi o intese assunte dalle amministrazioni interessate, con le quali vengono stabilite le modalità d’impiego dell’agente di polizia municipale
Sulla base, quindi, di tali accordi, al personale di polizia municipale sono attribuite le funzioni e le qualifiche previste dalla legge, anche per il territorio di competenza dell’Ente ove si svolge il servizio esterno: per cui, l’operatore di polizia municipale potrà svolgere, per quanto qui di interesse, tutte le funzioni di polizia giudiziaria, anche nel territorio di Comune diverso, sulla scorta dell’accordo stipulato tra i due Enti.
LA DELEGA DELLA PROCURA E LE FUNZIONI DI PG ALLARGATE
Vi è infine il caso in cui gli operatori di polizia municipale, nell’ambito dello svolgimento di specifica attività di indagine di polizia giudiziaria, vengano delegati dalla Procura della Repubblica: tale delega consente agli operatori di procedere anche fuori dal territorio di appartenenza?
Secondo prassi operativa consolidata, la delega sottoscritta dal Pubblico Ministero non determina alcun limite territoriale, autorizzando, in tal modo, gli operatori di polizia municipale allo svolgimento dell’attività di P.G. su tutto il territorio nazionale.
ARRESTO IN FLAGRANZA FUORI TERRITORIO
Da ultimo si segnala la sentenza n. 35099, del 21 agosto 2015, della Corte di Cassazione Penale sez. II, la quale si è occupata di un particolare caso di arresto eseguito dalla polizia municipale fuori dal territorio di appartenenza, dichiarandolo nullo.
Nella fattispecie trattata dalla Suprema Corte, Tizio, impiegato presso il Comando di Polizia Municipale del Comune X, veniva sorpreso, dopo essere stato pedinato per l'intera mattinata, presso la propria abitazione, situata nel Comune Y, in orario di lavoro, sebbene il suo ingresso al comando fosse stato previamente registrato tramite l'esibizione, da parte di un collega, del badge dello stesso arrestato: l’arresto veniva effettuato in quanto colto nella flagranza del reato di tentata truffa aggravata, di cui all'art. 640, comma 2, c.p.
La difesa dell’imputato argomentava che l'arresto, nel caso di specie, qualificabile come "arresto facoltativo", ex articolo 381, codice procedura penale, sarebbe stato eseguito da soggetti a ciò non legittimati, in quanto privi della qualifica di agenti o ufficiali di polizia giudiziaria: infatti, la misura pre-cautelare in questione sarebbe stata applicata da appartenenti al corpo di Polizia Municipale del Comune X all'interno del territorio del Comune di Y, e, quindi, al di fuori dell'ambito territoriale entro cui agli operanti avrebbe potuto riconoscersi la suddetta qualifica, ai sensi dell'articolo 5, legge n. 65 del 1986 e dell'articolo 57, comma 2, lett. b), codice procedura penale.
La Corte di Cassazione, nel caso di specie, accoglie la doglianza dell’imputato: infatti, l'arresto de quo, qualificabile come "arresto facoltativo", ex articolo 381, codice procedura penale, è stato eseguito da soggetti a ciò non legittimati, in quanto privi della qualifica di agenti o ufficiali di polizia giudiziaria. La misura pre-cautelare in questione è stata infatti applicata da appartenenti al corpo di Polizia Municipale del Comune X all'interno del territorio del Comune Y e, quindi, al di fuori dell'ambito territoriale entro cui agli operanti avrebbe potuto riconoscersi la suddetta qualifica, ai sensi dell'articolo 5 della legge n. 65 del 1986 e dell'articolo 57, comma 2, lett. b), codice procedura penale.
Le disposizioni di legge sul punto, sostiene la Suprema Corte, sono univoche nel delimitare al territorio comunale la qualifica di agenti di polizia giudiziaria della polizia municipale.
L'articolo 5 citato recita espressamente:
"1. Il personale che svolge servizio di polizia municipale, nell'ambito territoriale dell'ente di appartenenza e nei limiti delle proprie attribuzioni, esercita anche: a) funzioni di polizia giudiziaria, rivestendo a tal fine la qualità di agente di polizia giudiziaria, riferita agli operatori, o di ufficiale di polizia giudiziaria, riferita ai responsabili del servizio o del Corpo e agli addetti al coordinamento e al controllo, ai sensi dell'articolo 221, terzo comma, del cod. di proc. pen..
L’'art. 57, comma 2, lettera b), codice procedura penale prevede:
"Sono agenti di polizia giudiziaria :...b) i carabinieri, le guardie di finanza, gli agenti di custodia, le guardie forestali e, nell'ambito territoriale dell'ente di appartenenza, le guardie delle province e dei comuni quando sono in servizio”
L'articolo 4, n. 4, lettera b), legge n. 65 del 1986 dispone che:
" b) le operazioni esterne di polizia, d'iniziativa dei singoli durante il servizio, sono ammesse esclusivamente in caso di necessità dovuto alla flagranza dell'illecito commesso nel territorio di appartenenza".
La giurisprudenza ha applicato puntualmente il quadro normativo come ricostruito affermando che:
"A norma dell'art. 57.2, lett. b), cod. proc. pen., sono agenti di polizia giudiziaria, nell'ambito territoriale dell'ente di appartenenza, le guardie delle province e dei comuni quando sono in servizio. Consegue che la qualifica di agenti di polizia giudiziaria attribuita ai vigili urbani è limitata nel tempo ("quando sono in servizio") e nello spazio ("nell'ambito territoriale dell'ente di appartenenza"), a differenza di altri corpi (Polizia di Stato, Carabinieri, Guardia di Finanza, ecc.) i cui appartenenti operano su tutto il territorio nazionale e sono sempre in servizio (Sez. I, Sent. n. 8281 del 09/05/1995 Ud. (dep. 22/07/1995) Rv. 202121)”.
Alla luce delle suesposte considerazioni l'arresto non poteva essere convalidato proprio perché operato da soggetti non legittimati in violazione del c.d. principio di territorialità, dovendosi escludere che nel caso di specie possa ravvisarsi un'ipotesi di arresto in flagranza operato dalla Polizia Municipale del Comune X, nell'inseguire un soggetto, fuori del Comune X, subito dopo la commissione del reato perpetrato nel luogo di appartenenza degli Agenti della Polizia Municipale. L'arresto è infatti avvenuto fuori del territorio del Comune X, a seguito di un servizio di appostamento, iniziato in orario precedente alla consumazione, o meglio al tentativo di consumazione, della truffa aggravata. Deve pertanto essere annullato il provvedimento di arresto.
17 gennaio 2018
Risposta del Dott. Ambrogio Fichera
Tutto ciò che serve sapere in previsione della scadenza per il versamento della prima rata (16 giugno 2025)
Risposta del Dott. Ennio Braccioni
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