Approfondimento di Enrica Daniela Lo Piccolo

CONTRIBUTI PUBBLICI PER MANIFESTAZIONI CULTURALI

Enrica Daniela Lo Piccolo

Gli enti locali sviluppano la loro attività frequentemente con il coinvolgimento di organismi associativi o, comunque, di enti senza personalità giuridica, come possono essere, ad esempio, i comitati. Tali organismi, rappresentativi della capacità dei cittadini di associarsi e di produrre attività a favore della comunità in cui vivono, sono coinvolti nello sviluppo delle funzioni ed, in alcuni casi, anche dei servizi dell’ente locale, in attuazione dell’articlo 118 della Costituzione e del principio di sussidiarietà in esso definito. I rapporti con le associazioni ed i comitati vengono, quindi, a determinarsi come linee di sviluppo di azioni che vanno a determinare benefici per i cittadini della comunità locale in rapporto a progetti di diverse complessità. Le linee di interazione degli enti locali e le associazioni ed i comitati possono, quindi, caratterizzarsi attraverso strumenti differenti diversificati in relazione alle diverse funzioni ed al diverso obiettivo che si vuole conseguire. Proprio questa differenziazione costituisce l’elemento di base per comprendere i profili critici nella gestione della erogazione di contributi e di benefici da parte delle amministrazioni locali nei confronti soprattutto delle associazioni, dei comitati, ma anche di altri soggetti. Il primo elemento che deve, infatti, essere considerato in questa prospettiva è la diversità tra le forme di relazione convenzionale di contributi e di altri benefici.

La convenzione con tali organismi può essere formalizzata da una amministrazione locale a seguito di un percorso di individuazione del soggetto realizzatore, che deve rispettare i principi di partecipazione, di pubblicità, di trasparenza e di non discriminazione.

Tale procedura, tuttavia, può essere riservata proprio agli organismi di volontariato ed alle associazioni di promozione sociale, secondo una prefigurazione di base, che è volta a valorizzare due elementi in particolare, quali, l’assenza dello scopo di lucro  in tali organismi e l’impiego nella realizzazione delle attività degli associati, dei volontari, quanto meno in maniera prevalente.

Tali aspetti sono stati evidenziati, tra l’altro, anche dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea in alcuni importanti pronunce con evidenziazione della possibilità di realizzare tali percorsi riservati, come eccezione rispetto all’applicazione delle direttive comunitarie. In tal senso, risulta estremamente interessante l’evoluzione della giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, che ha prefigurato con la sentenza 11 dicembre 2014, sulla causa C113/13, la possibilità di procedure preferenziali per le associazioni di volontariato ed ha confermato tale linea, a distanza di due anni, con una significativa valutazione, in quanto nella sentenza del 28 gennaio 2016, nella causa C50/14, ha chiaramente individuato le caratteristiche che devono avere tali rapporti, appunto, fondati nella valorizzazione del ruolo di tali organismi, quando lo svolgimento dell’attività da parte delle associazioni, contribuisca rispettivamente ad una finalità sociale ed al perseguimento degli obiettivi di solidarietà ed efficienza di bilancio e quando lo sviluppo delle attività da parte delle stesse associazioni venga svolto prevalentemente con l’impiego di volontari e nel rispetto delle finalità istituzionali dell’associazione stessa, determinando, quindi, una realizzazione marginale di attività commerciale.

 L’articolo 56 del D.Lgs. 117 del 2017 assorbe tali elementi e riconfigurando il modulo relazionale già presente nel nostro ordinamento, va ad individuare la convenzione con gli organismi di volontariato e le associazioni di promozione sociale come strumento che può permettere l’affidamento a tali associazioni di attività di media complessità, mediante procedure riservate e sulla base di uno schema che non prevede la remunerazione dei fattori della produzione, ma il semplice rimborso delle spese effettivamente sostenute.

La relazione tra un ente locale ed un organismo associativo regolata da un atto pattizio diversamente denominato (contratto, convenzioni, accordo, protocollo di intesa) delinea un obiettivo specifico dell’amministrazione, ossia, la realizzazione di attività ben definite e strutturate secondo specifici obblighi, attraverso l’associazione, che in tale quadro assume il ruolo di prestatore di servizi. L’art.3, comma 1, lett. p), del D.Lgs. 50 del 2016, il Codice dei contratti pubblici, individua tra gli operatori economici, quindi, tra i soggetti che possono risultare affidatari di appalti e concessioni, soggetti con personalità giuridica, delineando in questa definizione un novero estremamente ampio, che riconduce non solo a soggetti con configurazione territoriale, ma anche ad organismi con una strutturazione più semplificata, quali, appunto, le associazioni.

Peraltro, la stessa disposizione evidenzia come il meccanismo di rimborso possa soddisfare l’eventuale quota parte delle spese generali sviluppate in relazione alle attività oggetto della convenzione, ma come la componente economica prevalente del rimborso debba essere costituita dalle spese effettivamente sostenute dall’associazione per le attività svolte nell’ambito della convenzione.

Con riferimento all’affidamento della gestione di manifestazioni culturali, sulla base dei “Criteri e modalità per la concessione delle agevolazioni economiche a sostegno delle attività culturali di rilievo provinciale e delle attività che prevedono l’utilizzo della musica per finalità rieducative nei confronti dei soggetti affetti da handicap”, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, nella sua adunanza del 30 aprile 2019, ha ritenuto opportuno svolgere, ai sensi dell’articolo 21 della legge 10 ottobre 1990, n. 287, una serie di considerazioni in merito all’eventuale impatto sulla concorrenza delle modalità scelte per la stipula di convenzioni prodromiche all’erogazione di contribuzioni pubbliche per lo svolgimento di manifestazioni culturali.

In particolare, l’Autorità, pur apprezzando l’iniziativa di selezionare, attraverso procedure ad evidenza pubblica, i soggetti con i quali stipulare le suddette convenzioni, evidenza come alcuni dei criteri sulla base dei quali avviene la selezione appaiono discriminatori e restrittivi, nella misura in cui risultano suscettibili di impedire l’accesso al mercato di nuovi operatori.

Il subordinare la possibilità di accedere ad una contribuzione pubblica all’aver sopportato un determinato livello di costi appare criterio opinabile e discriminatorio, nella misura in cui – nelle ipotesi ove, come avviene nella maggior parte dei casi, le manifestazioni diano luogo a ricavi - potrebbero beneficiare della contribuzione soggetti meno efficienti che hanno certificato un maggior volume di costi rispetto a soggetti più efficienti.

L’Autorità ha, ancora, focalizzato l’attenzione su un’altra questione, ovvero, la previsione relativa all’assenza di scopo di lucro dei soggetti che possono partecipare alla selezione;  tale  previsione risulta suscettibile di restringere immotivatamente la possibilità di partecipazione alla gestione di manifestazioni e la conseguente erogazione di contributi pubblici, escludendo buona parte dei soggetti potenzialmente interessati alla stessa, ossia tutti gli operatori economici potenzialmente interessati all’organizzazione delle manifestazioni che operano (anche) in vista di un fine di lucro.

La scelta di limitare la possibilità di partecipazione ai soli soggetti non profit non appare motivata da ragioni obiettive, nella misura in cui si tratta dell’affidamento dell’organizzazione di attività ricreative, che rivestono comunque natura di attività economica, per lo svolgimento delle quali è erogato un contributo pubblico.

L’Autorità ricorda che, sulla base dell’orientamento costante della giurisprudenza nazionale e comunitaria in materia, l’affidamento da parte di enti pubblici di servizi a soggetti privati deve essere improntato ai principi di trasparenza e non discriminazione che sono di norma assicurati attraverso l’affidamento a seguito di espletamento di procedure di selezione trasparenti ad evidenza pubblica, sulla base di criteri oggettivi e non discriminatori.

24 giugno 2019