Approfondimento di Pietro Alessio Palumbo

Approfondimento di Pietro Alessio Palumbo                                                                                              

La cessione gratuita di beni immobili del Comune: limiti e condizioni.

Pietro Alessio Palumbo

I Comuni e più in generale gli Enti Locali non possono porre in essere atti di donazione o di liberalità non finalizzati al perseguimento e all'attuazione concreta dei propri fini istituzionali. Con la recente Deliberazione n°164 del 7 maggio 2019 la Sezione giurisdizionale di controllo per la Lombardia della Corte dei Conti (nel file allegato), attraverso una lettura costituzionalmente orientata della corposa normativa in vigore, ha inserito un importante tassello nel mosaico dei limiti che può incontrare un ente locale nel poter effettuare donazioni con vincolo di scopo (altrimenti dette donazioni modali) a favore di altri enti pubblici ovvero a favore di enti privati soggetti a poteri pubblici.

Il pubblico interesse

La Corte specifica che gli atti di alienazione di beni pubblici da parte di Comuni ed Enti Locali devono essere correttamente ricondotti nell’ambito della tipologia dei contratti attivi, dai quali deve dunque derivare un’entrata nel bilancio dell’ente coinvolto. Consegue che, in linea generale ed in assenza di un preciso apparato normativo, non sono riconducibili alle facoltà di un ente locale, gli atti di liberalità che non rispondano ad un pubblico interesse.

Valorizzazione e impoverimento

La vigente normativa dispone un obbligo a carico delle regioni, province, comuni e altri enti locali, nonché delle società o enti a totale partecipazione dei predetti enti, di individuare redigendo apposito elenco, sulla base e nei limiti della documentazione esistente presso i propri archivi e uffici, i singoli beni immobili ricadenti nel territorio di competenza, non strumentali all'esercizio delle proprie funzioni istituzionali, suscettibili di valorizzazione ovvero di dismissione. La cessione gratuita di un bene immobile non rappresenta mezzo di valorizzazione del patrimonio dell’ente locale, posto che il legislatore ha previsto unicamente fattispecie di concessioni onerose poiché il patrimonio disponibile dell’ente locale ha come finalità quella di produrre reddito: una cessione gratuita non crea certo entrate per l’ente locale, anzi ne costituisce un impoverimento. Per tale ragione, l’attribuzione negoziale a titolo gratuito, poiché espone gli enti locali ad un potenziale impoverimento, riducendone i mezzi patrimoniali, è fondamentalmente incompatibile con gli scopi istituzionali dell’ente stesso. Evidenza che non muta, sia che l’ente locale agisca con i tipici moduli del diritto pubblico, sia che agisca con gli strumenti tipici del diritto comune: il patrimonio degli enti pubblici, ed in particolare degli enti locali, deve determinare una produzione di reddito.

L’incapacità a donare

La conferma che il patrimonio dell’ente locale deve in ogni caso produrre reddito per rispondere all’esigenze della collettività, è rinvenibile nell’obbligo per gli enti territoriali di destinare prioritariamente all'estinzione anticipata dei mutui, il 10 per cento delle risorse nette derivanti dall'alienazione dell'originario patrimonio immobiliare disponibile. Corollario di ciò è che pur non esistendo un divieto o una norma che espressamente preveda l'incapacità a donare da parte degli enti locali, la donazione, in ogni caso, non può integrare una mera liberalità. Segnatamente anche quando astrattamente ammessa, lo è soltanto ed esclusivamente in funzione dell’interesse pubblico con essa stessa eventualmente perseguito dall’ente locale. In altre parole gli enti locali per i loro fini istituzionali sono incapaci di porre in essere atti di donazione e di liberalità qualora non rappresentino strumenti tangibili per l'attuazione di detti scopi pubblici.

Causalità e meritevolezza degli scopi

A ben guardare, la causa liberale, funzione per la quale un soggetto dell’Ordinamento arricchisce in modo unilaterale e spontaneo un altro soggetto è incompatibile con la capacità giuridica riconosciuta agli enti pubblici, in particolare agli enti locali, salvo vi sia un’espressa autorizzazione di legge ovvero comunque una chiara compatibilità con gli scopi istituzionali dell’ente pubblico interessato. E’ comunque discussa la reale ammissibilità di atti dispositivi atipici a titolo gratuito, vigendo nel nostro Ordinamento il principio di causalità e su tutto il filtro di meritevolezza. Deriva da ciò che un’eventuale scelta dell’ente locale di dismissione a titolo gratuito di un bene immobile può avvenire solo a seguito di una prudente ponderazione comparativa tra gli interessi pubblici in gioco. Attento bilanciamento rimesso esclusivamente al campo discrezionale dell’ente locale, in cui, si badi bene, deve tenersi nella massima considerazione l’interesse primario alla conservazione e alla corretta gestione del pubblico patrimonio, in ragione delle garanzie costituzionali di cui gode l’ente pubblico locale, e della sempre più crescente attenzione postavi dal legislatore in occasione di alcune recenti normative di settore.

Buon andamento e sana gestione

L’interesse alla conservazione e alla corretta gestione del patrimonio pubblico è da considerare primario anche perché espressione dei principi di buon andamento e di sana gestione. Sul tappeto delle pubbliche scelte, tale interesse impone all’ente locale di ricercare tutte le possibili alternative che consentano un contemperamento obiettivo degli scopi, adottando la soluzione più congrua, idonea ed equilibrata, che comporti il minor sacrificio possibile per gli interessi coinvolti. Il precipitato logico è che la cessione gratuita, la donazione modale, di beni pubblici, di regola, non è possibile poiché incompatibile con i principi contenuti nelle disposizioni che disciplinano la cessione e la valorizzazione del patrimonio disponibile della pubblica amministrazione.                  

I casi eccezionali

In casi eccezionali rientra pertanto nella responsabilità e competenza dell’ente locale, la valutazione “in concreto” e rigorosa della sussistenza delle condizioni che possono legittimare la cessione gratuita di un bene immobile. Cessione fondata dunque su una imprescindibile ed approfondita motivazione in merito all’idoneità della donazione modale al raggiungimento di un fine istituzionale e preciso dell’ente locale, nel rispetto su tutto dei principi economici di adeguatezza e proporzionalità. La motivazione deve coerentemente dar conto anche dell’assenza di altre parimenti valide opzioni, che possano consentire il raggiungimento dell’interesse pubblico perseguito dall’ente locale nell’ambito dei propri fini istituzionali.

Eccezionali propositi istituzionali che quindi, a porre corretta attenzione, devono essere quelli dell’ente locale coinvolto e non certo quelli dell’ente pubblico o privato cui s’intende cedere il bene.

24 maggio 2019