Approfondimento di Pietro Alessio Palumbo

Approfondimento di Pietro Alessio Palumbo                                                                                            

Il Turn-Over del personale nei piccoli Comuni

Pietro Alessio Palumbo

Nei piccoli Comuni la determinazione dei limiti assunzionali può prescindere dalla corrispondenza numerica tra personale cessato e personale assumibile, a condizione che permanga l’invarianza della spesa e, quindi, venga rispettato il tetto di spesa per il personale. Il limite assunzionale può ritenersi rispettato anche quando, indipendentemente dalle categorie professionali di appartenenza, a fronte di un’unica cessazione a tempo indeterminato e pieno, l’ente locale, nell’esercizio della propria capacità assunzionale, proceda a più assunzioni a tempo parziale che ne assorbano completamente il monte ore. Questo il principio di diritto enunciato dall’Adunanza n. 4/2019/QMIG della Sezione Autonomine della Corte dei Conti (vedi il file allegato), deferita dell’esame della questione dal Presidente della Corte su rimessione della Sezione Sarda.

Vincoli e limitazioni

Col fine di ridurre la spesa, da molti anni gli enti locali sono soggetti ad una crescente disciplina vincolistica in materia di spesa per il personale, nonché a limiti assunzionali con effetti sul turn over. Gli enti sono sottoposti ad alcuni argini, fra i quali vi è quello del contenimento della spesa del personale che, da un lato, deve essere mantenuta entro il limite soglia previsto e, dall’altro, non può essere gravata dal costo di nuove assunzioni, se non nei limiti delle cessazioni dei rapporti di lavoro avvenuti nell’anno precedente. Dal che, la capacità assunzionale è parametrata alle cessazioni intervenute nell’anno precedente e i vincoli di spesa e assunzionale, non sono alternativi l’uno rispetto all’altro ma si cumulano. Il legislatore è intervenuto sui meccanismi di contenimento della spesa del personale dettando una disciplina diversificata per gli enti di grandi dimensioni rispetto a quelli di piccole dimensioni. La diversità della disciplina in tema di spesa per il personale tra gli enti piccoli e grandi, è insita nel fatto che per i primi la spesa di personale negli esercizi considerati è assoggetta alle limitazioni del patto di stabilità ed è quindi interessata da restrizioni di carattere generale. Per gli enti piccoli, non assoggettati al patto di stabilità, i limiti della spesa per il personale costituiscono invece una misura per il concorso al raggiungimento di obiettivi interni.

Il paradigma interpretativo della Corte

Ai fini posti all’Italia in sede comunitaria, l’unico dispositivo della normativa che può essere di per sé qualificato come principio di coordinamento della finanza pubblica e attribuito alla competenza esclusiva dello Stato, è quello relativo al vincolo di spesa. Il contenimento delle assunzioni deve essere interpretato in coerenza col fine di escludere l’espansione della spesa. Nondimeno il vincolo assunzionale, andando ad incidere sulle regole di organizzazione degli uffici potrebbe essere lesivo dell’autonomia costituzionalmente garantita agli enti locali.  A ben vedere, norme statali che fissano vincoli alla spesa delle Regioni e degli Enti Locali possono qualificarsi come principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica a condizione che si limitino a porre obiettivi di riequilibrio della medesima e siano intesi nel senso di un transitorio contenimento complessivo, anche se non generale, della spesa corrente. L’interpretazione della normativa statale che legittimamente impone limiti alla spesa delle autonomie territoriali, espressione della finalità di coordinamento finanziario, deve essere rispettosa del canone generale della ragionevolezza e proporzionalità dell’intervento normativo rispetto all’obiettivo prefissato. Segnatamente l’interpretazione delle norme che pongono limiti alla spesa per il personale deve fondarsi su una lettura sistematica, cercando di riportare coerenza in un complesso nebuloso di disposizioni e deve essere orientata nella direzione che le norme perseguono: nel caso in esame, il contenimento della spesa pubblica. E’ dunque ragionevole che le misure che sono indirizzate al raggiungimento dell’obiettivo del contenimento della spesa devono avere risultato perfetto, ma non è ammissibile che tali misure possano produrre effetti ulteriori quando l’obiettivo del contenimento della spesa sia già stato raggiunto. In tale ultima ipotesi esse si tradurrebbero in irragionevoli limitazioni alle prerogative auto-organizzative degli enti locali. In altre parole, secondo la Corte, una interpretazione restrittiva della normativa di specie sarebbe priva dei criteri di equilibrio e di proporzionalità rispetto agli obiettivi da conseguire.  

I piccoli Comuni

Destinatari del vincolo di cui si discute, sono anche enti di esigue dimensioni e con organici molto ridotti, per i quali il rispetto di rigidi vincoli assunzionali può indurre notevoli ricadute sull’organizzazione e sulla prestazione dei servizi ai cittadini, con possibile compromissione dell’autonomia organizzativa. Di conseguenza, porre un limite alle assunzioni quando già il Comune è riuscito a contenere la spesa, può comportare una indebita ingerenza nelle regole di organizzazione degli uffici e tradursi in irragionevoli limitazioni. Precisa inoltre la Corte che in relazione, alla corrispondenza di categoria professionale tra il personale cessato e quello di nuova assunzione, la normativa non impone alcuna sovrapponibilità di funzioni. Ferma restando dunque la vigenza dei vincoli normativi, la Corte ritiene che, nell’ottica di una interpretazione costituzionalmente orientata e al fine di rispettare le prerogative di autorganizzazione degli Enti, la determinazione del limite del turn over nei Comuni con popolazione inferiore ai 1.000 abitanti, laddove si siano verificate cessazioni, sia da intendersi in termini di “equivalenza” e, quindi, possa prescindere dalla corrispondenza numerica tra personale cessato e assumibile, nonché dalla corrispondenza tra le categorie professionali di appartenenza del predetto personale. Conseguentemente, purché permanga l’invarianza della spesa può ritenersi rispettata la normativa anche quando, a fronte di un’unica cessazione a tempo indeterminato e pieno, l’ente locale proceda a più assunzioni a tempo parziale. Ciò nondimeno, il rispetto dell’invarianza della spesa impone che, nel caso di assunzioni a tempo parziale, a fronte di unica cessazione a tempo pieno, le prime non possono nel tempo, essere “liberamente” trasformate a tempo pieno, in considerazione del fatto che i dipendenti assunti con rapporto di lavoro a tempo parziale, decorso un triennio dalla data di assunzione, hanno certamente diritto di chiedere la trasformazione del rapporto a tempo pieno, tuttavia a condizione che vi sia la disponibilità del posto in pianta organica e siano rispettati i vincoli di legge in materia di assunzioni.

17 maggio 2019