Approfondimento di Pietro Alessio Palumbo

Approfondimento di Pietro Alessio Palumbo                                                                                    

I contributi economici dei Comuni alle associazioni locali.

Pietro Alessio Palumbo

La concessione di contributi, sovvenzioni od altri vantaggi economici da parte del Comune ad associazioni locali senza scopo di lucro deve essere sempre preceduta da idonee forme di pubblicità e avvenire a valle di procedure competitive, non potendosi mai tradurre in un soccorso finanziario tout court ad un ente terzo.

La sezione regionale di controllo della Corte dei Conti per la regione Lombardia ha recentemente assunto la Deliberazione 146/2019 con la quale ha prodotto indicazioni ricognitive e ricostruttive di grande interesse per gli operatori sulla possibilità per i Comuni di sovvenzionare le associazioni operanti sul loro territorio.

Gli argomenti della questione al vaglio della Corte dei Conti.

Un piccolo comune erogava un contributo ordinario a tre associazioni locali che operavano senza finalità di lucro all’interno del suo territorio. Le associazioni erano in possesso di atto costitutivo e statuto regolarmente registrati. Il suddetto contributo era concesso a titolo di sussidiarietà diffusa sulla base delle disponibilità di bilancio ed in misura non superiore alla differenza tra le spese e le entrate risultanti dai bilanci delle associazioni, quindi senza eccedere l’effettivo sbilancio registrato, dopo aver verificato le pezze giustificative poste a corredo del bilancio stesso: fatture, scontrini fiscali, ecc. In particolare tra queste associazioni era presente una associazione operante nel settore dell’educazione musicale, con obiettivo primario la sensibilizzazione e la diffusione della cultura musicale tra la popolazione, con particolare riguardo a giovani e giovanissimi. L’amministrazione comunale era pertanto significativamente interessata a promuovere e supportare l’attività della suddetta associazione, fondata nella seconda metà dell’800 e lustro al comune sia nelle manifestazioni a livello locale che regionale e nazionale.

Ebbene, è legittimo prevedere una contribuzione eccedente l’effettivo sbilancio registrato, ovvero erogare oltre al contributo ordinario, un contributo straordinario per tutte le manifestazioni organizzate dall’associazione?

L’analisi della Corte dei Conti.

Secondo il giudice contabile lombardo, la pubblica amministrazione deve sempre individuare i criteri e le modalità con cui attribuire vantaggi economici di qualunque genere. Tale attività costituisce la base giuridica per l’individuazione delle attività riconducibili alle finalità istituzionali dell'ente, realizzando in questo modo, quelle forme di esercizio indiretto delle funzioni amministrative, favorite in base al principio di sussidiarietà orizzontale enunciato nella Costituzione. In tale prospettiva, gli enti locali possono deliberare contributi a favore di soggetti terzi in relazione alle iniziative ritenute utili per la comunità amministrata, nel rispetto, in concreto, dei principi che regolano il legittimo e corretto svolgimento delle proprie potestà discrezionali. Ciascun ente in relazione alle risorse disponibili, individua gli obiettivi da perseguire e le attività che, in concreto, possono essere svolte, avendo presente che in ogni operazione di finanziamento a carico della pubblica amministrazione, il beneficio economico è riferibile ad un primario obiettivo insito nella pertinente disciplina normativa e amministrativa. In altre parole, il finanziamento è preordinato al soddisfacimento di un interesse istituzionale che supera, pur coinvolgendolo, l'interesse dei destinatari: in ogni operazione di finanziamento non è intellegibile solo un interesse del beneficiario, ma anche quello dell'organismo che l'elargisce, il quale è il portatore degli interessi, dei fini e degli obiettivi del latore politico istituzionale. Precipitato logico è che le disposizioni attributive di finanziamenti devono essere interpretate in modo rigoroso e conforme agli obiettivi perseguiti dalle norme.

Spese per contributi e spese per sponsorizzazioni.

Tra le forme di sostegno all’associazionismo locale, l’elemento che connota le contribuzioni ammesse, distinguendole dalle (vietate) spese per sponsorizzazioni, è lo svolgimento in forma sussidiaria di un’attività propria del Comune, da parte del privato. L’attività deve quindi rientrare nelle competenze dell’Ente locale ed essere esercitata in via interpolata da soggetti privati destinatari di risorse pubbliche, piuttosto che direttamente da parte di Comuni e Province. Trattasi a ben guardare di una modalità alternativa di erogazione del servizio pubblico e non di una forma di promozione dell’immagine dell’amministrazione coinvolta. La spesa per sponsorizzazione presuppone la semplice finalità di segnalare ai cittadini la presenza del Comune, così da promuoverne l'immagine. Anche sulla scorta dei principi di sussidiarietà orizzontale non si configura invece quale sponsorizzazione, il sostegno di iniziative di un soggetto terzo nell'interesse della collettività, rientranti nei compiti del Comune. Se quindi il contributo è erogato dal Comune esclusivamente per promuovere l’immagine dell’ente locale, lo stesso rientra fra le spese di sponsorizzazione, vietate già a partire dal 1° gennaio 2011. Emerge in compendio che le attività di soggetti terzi possono essere sostenute da parte del Comune, laddove le stesse rappresentino una modalità alternativa e interposta di erogazione del servizio pubblico, siano svolte nell’interesse della comunità, siano utili per la stessa.

Imparzialità, Trasparenza, tutela della Privacy.

Resta saldo il rispetto delle forme di trasparenza e di imparzialità presidiate dalla disciplina della Legge n. 241/1990 e del D.Lgs. n. 33/2013. La concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari e l'attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati è subordinata alla predeterminazione da parte delle amministrazioni procedenti, dei criteri e delle modalità cui le amministrazioni stesse devono attenersi. Gli enti devono inoltre procedere alla pubblicazione degli atti con i quali sono determinati i suddetti criteri e modalità. Le pubbliche amministrazioni devono inoltre pubblicare gli atti di concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari e comunque di vantaggi economici di qualunque genere di importo superiore a mille euro. Va evidenziato che la suddetta pubblicazione costituisce condizione di efficacia legale dei citati provvedimenti di concessione di erogazioni. La mancata, incompleta o ritardata pubblicazione rilevata d'ufficio dagli organi di controllo è altresì denunciabile dal destinatario dell’attribuzione ai fini del risarcimento del danno da ritardo da parte dell'amministrazione. E’ esclusa la pubblicazione dei dati da cui sia possibile ricavare informazioni relative a stati di salute o di disagio economico-sociale.

Giustificazione, pianificazione, rendicontazione.

Sotto il profilo contabile, la Corte evidenzia come ogni esborso di denaro pubblico debba essere sostenuto da una solida giustificazione e da un’adeguata rendicontazione delle iniziative svolte, che devono essere riconducibili ai fini che l’ente intende perseguire. Non possono essere sovvenzionate spese maggiori rispetto a quelle documentate. Eventuali situazioni di disequilibrio possono essere oggetto di contributo, avuto riguardo alla valutazione che l’ente, sotto la propria responsabilità, effettua in merito ai benefici che derivano alla comunità locale. Ciò nel rispetto, in ogni caso, dei vincoli di finanza pubblica e delle previsioni normative. Ogni elargizione di denaro pubblico deve essere gestita con disciplina e chiarezza procedurale. In altre parole l’amministrazione agente non può considerarsi operante in incondizionata libertà, essendo necessario che a fronte di un contributo pubblico sia presente, un piano finanziario in cui siano indicate analiticamente le spese dell’evento, nonché un rendiconto finale dei costi sostenuti in concreto. Anche nelle ipotesi di un contributo di natura forfettaria, deve essere agevole e possibile l’accertamento dei presupposti che lo determinano. Ne deriva che un’elargizione di denaro può essere erogata tenendo conto delle modalità di utilizzo delle risorse pubbliche spese, non solo attraverso l’apprezzamento dei processi decisionali ed operativi adottati in concreto, ma anche attraverso idonea documentazione giustificativa di supporto. Fermo restando che mai vi potrà essere un disallineamento tra entrate e spese. Infine, in merito alla possibilità di fatturare le prestazioni riconducibili alla fattispecie della contribuzione, a differenza di quando un’amministrazione pubblica agisce in base al codice dei contratti pubblici di cui al D.Lgs. n. 50/2016, quando essa agisce ai sensi della legge n. 241/1990 si fa riferimento a contributi che non hanno natura di corrispettivi. A ben guardare, l’amministrazione pubblica non deve dunque prevedere il rispetto di accordi contrattuali sinallagmatici di natura corrispettiva, ma predisporre meccanismi di scrupoloso controllo della rendicontazione.

2 maggio 2019