Esumazione di salme inumate da oltre 15 anni

I comuni hanno facoltà, ex art. 90 comma 1 D.P.R. 10 settembre 1990 n. 285, di concedere a persone fisiche private e ad enti l’uso di aree per impiantarvi campi di inumazione e costruirvi sepolture a sistema di tumulazione individuale per famiglie e collettività. Si tratta di un utilizzo particolare del camposanto posto in essere attraverso un atto di concessione amministrativa dal quale sorge lo jus sepulchri. Dallo jus sepulchri inteso quale diritto finalizzato a collocare i defunti in un determinato sepolcro vanno distinte le attività materiali (inumazioni, tumulazioni, cremazioni, traslazioni, esumazioni, estumulazioni) connesse con il godimento del bene cimiteriale.

Nell’ambito cimiteriale ci sono prestazioni non obbligatorie come muratura, smuratura, manutenzione di tombe, ex art. 63 D.P.R. 10 settembre 1990 n. 285, per le quali il privato concessionario si può rivolgere a specifiche ditte autorizzate ad operarvi (è, ad esempio, il caso del marmista).

L’esecuzione di operazioni cimiteriali, pertanto, spetta esclusivamente al gestore del servizio cimiteriale. Trattandosi di servizio pubblico locale, questo può essere svolto in una delle forme consentite dall’articolo 113 del D.Lgs. n° 267/2000. Non è, quindi, materia di impresa funebre, la quale normalmente oltre ad effettuare il trasporto funebre e la fornitura della bara, nonché di altri articoli funebri e di votivi, assume mandato dalla famiglia al fine di svolgere, in nome e per conto della clientela, le pratiche che altrimenti sarebbero incombenza dei congiunti del de cuius.

La presunta “pretesa” del comune di imporre il proprio personale necroforo (o della ditta appaltatrice per la gestione del camposanto), trova il proprio fondamento anche in una consolidata giurisprudenza, ovvero nel comune orientamento dei tribunali italiani nel dirimere problemi di tale genere. Infatti, la suprema Corte di Cassazione civile, con sentenza del 7 aprile 1999 n. 443, ha chiarito che le attività inerenti ai servizi cimiteriali rientrano tra quelle di pertinenza della pubblica Amministrazione e sono regolate da norme di diritto pubblico (artt. 337 del R.D. 27 luglio 1934 n. 1265 e segg.; D.P.R. 21 ottobre 1975 n. 803, D.P.R. 10 settembre 1990 n. 285.).

Ebbene, per consuetudine o finanche per necessità, considerata la scarsa disponibilità del personale dipendente, spesso si consente ai parenti del defunto o a terzi di provvedere alle operazioni cimiteriali evitando al contempo la riscossione delle relative tariffe. Tale comportamento, seppur di estrema attenzione nei confronti dei cittadini, dovrebbe quanto prima essere superato anche per evitare gravi responsabilità da parte del Comune o meglio del Sindaco, si pensi ad esempio alle conseguenze penali previste dal D.L.gs. n. 81/2008 e ss.mm. ii. in caso di incidente all’interno del cimitero.

I servizi cimiteriali, nel tempo, sono stati soggetti a diverse norme, caratterizzati anche dal fatto di essere considerati servizi indispensabili per garantire l’igiene e la salute pubblica. Essi vengono, in genere, garantiti nell’ambito del cimitero comunale, demaniale ai sensi dell’articolo 824 del codice civile.
I servizi necroscopici e cimiteriali erano, inoltre, stati inseriti nel novero dei servizi indispensabili per l’ente locale, ai sensi del D.M. 28 maggio 1993 come definiti, tra l’altro dall’art. 37, lett. h, del D. Lgs. 30/12/1992 n. 504.

Nel 1983 un decreto legge del febbraio, poi convertito in legge, ha disposto che, con apposito decreto, il Ministro dell'interno, di concerto con i Ministri dell'economia e delle finanze e sentite le associazioni degli enti locali, è autorizzato ad emanare un decreto che individui esattamente le categorie dei servizi pubblici a domanda individuale per i quali gli enti locali sono tenuti a chiedere le contribuzioni degli utenti anche in modo non generalizzato. Il relativo decreto è stato emanato in data 31 dicembre 1983 e tra i servizi è stato inserito, al numero 18, quello riguardante "trasporti funebri, pompe funebri e illuminazioni votive". La definizione dei servizi è derivata da un'indagine presso tutti gli enti locali ai quali è stato chiesto l'elenco dei servizi svolti. Tali servizi sono stati poi aggregati per categorie e da queste categorie è stato tratto l'elenco dei 19 servizi a domanda individuale. Questo elenco, rimasto inalterato sino ai giorni nostri, ha subito una variazione apportata dal decreto emanato in data 1° luglio 2002 dal Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro della salute, il quale al comma 4 dell'articolo 2 ha modificato il numero 18 dell'elenco definendolo "trasporti ed onoranze funebri, servizi cimiteriali ed illuminazioni votive".

Si chiarisce, poi, che per attività inerenti alla gestione cimiteriale si debbono intendere necessariamente tutte le operazioni di mera competenza dei necrofori-affosatori come la movimentazione di cadaveri, resti mortali, ossa, ceneri o, ancora come lo scavo e copertura della fossa, tumulazione del feretro o della cassetta ossario in nicchia muraria, traslazione di feretri, esumazioni ed estumulazioni.

Inoltre, con la legge n. 26/2001 il servizio dei cimiteri, ad esclusione delle pubbliche funzioni connesse, è così divenuto servizio pubblico a domanda individuale. Come noto, per servizi pubblici a domanda individuale devono intendersi tutte quelle prestazioni erogate dall’ente in economia diretta, non costituenti pubbliche funzioni, poste in essere ed utilizzate a richiesta dell’utente e che non siano state dichiarate gratuite per legge nazionale o regionale. A tal fine, il concetto di pubblica funzione si identifica nell’ azione amministrativa svolta dall’ente locale in quanto pubblica autorità.

I servizi pubblici locali dovuti per compito istituzionale, a carico dell’ente locale, nonché le pubbliche funzioni di polizia mortuaria (controllo e vigilanza sulle attività funebri e cimiteriali), la regolamentazione (l’adozione del regolamento di Polizia Mortuaria Comunale), indirizzo (ordinanze sindacali) e pianificazione (piano regolatore cimiteriale) sono, esemplificativamente,:

1) indispensabile raccolta sulla pubblica via di salme, come del loro trasporto in obitorio (trasporto necroscopico);

2) trasporto di cadaveri da casa inadatta al deposito di osservazione su disposizione dell’Autorità sanitaria (paragrafo 5.2 Corc. Min. n. 24/1993);

3) deposito di osservazione ed obitorio di cui agli articoli da 12 a 15 del D.P.R. 285/90;

4) trasporto funebre e fornitura di feretro, inumazione, esumazione ordinaria, cremazione di persona indigente, appartenente a famiglia bisognosa o in caso di disinteresse dei familiari o per prevalente interesse pubblico;

“5) camera mortuaria (ex art. 64 comma 1 D.P.R. n° 285/1990), ossario comune (art. 67 D.P.R. n° 285/1990) e cinerario comune in cimitero (art. 80 comma 6 D.P.R. n° 285/1990).

L’art. 83 del D.P.R. citato prescrive che le esumazioni (ed implicitamente le estumulazioni) debbano avvenire alla presenza del responsabile dell’A.S.L. e dell’incaricato del servizio di custodia, Non si può negare, quindi, come in alcuni comuni, relativamente alle sepolture private, i lavori di chiusura e apertura dei sepolcri, smurature, tumulazione o estumulazione, inumazione e esumazione dei feretri, siano in realtà non eseguiti dal concessionario: in forma diretta, dalla ditta di onoranze funebri o da altra ditta di sua fiducia, alla presenza del custode del cimitero, il quale vigila che i lavori siano effettuati secondo le prescrizioni tecniche dettate dalla normativa vigente e che le attrezzature comunali, messe a disposizione, non risultino danneggiate. Per l’uso di attrezzature comunali l’interessato versa quanto previsto dalle tariffe vigenti.

In effetti, la normativa vigente non puntualizza se le operazioni relative alle inumazioni, tumulazioni, esumazione ed estumulazioni, in particolare per i sepolcri privati, debbano essere eseguite esclusivamente dagli addetti al servizio cimiteriale o se possano essere eseguite a cura degli interessati aventi titolo, anche tramite ditte di fiducia; l’unica indicazione è data dall’art. 83, comma 3, che impone la presenza dell’incaricato del servizio di custodia. Si può, quindi, dedurre che questa modalità sia corretta in quando consentita ed espressamente contemplata dal regolamento comunale di polizia mortuaria con norma positiva.

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I lavori cimiteriali, poi, non attengono alle imprese funebri; infatti, l’impresa funebre, di norma, è semplicemente dotata di autorizzazione al commercio per articoli funerari (quella generica non alimentare) e di autorizzazione come agenzia d’affari, ex art. 115 T.U.LL.P.S.. Qualora l’impresa fosse in possesso unicamente di dette autorizzazioni il Comune pon può ammetterla a fornire servizi che, per loro natura, configurano la necessità di impresa di servizi edili. Pertanto, solo nel caso che l’impresa di pompe funebri sia anche impresa edile (registrazione alla Camera di commercio e possesso delle previste autorizzazioni in tal caso) allora il Comune potrà legittimamente ammetterla a partecipare alla gara per l’affidamento della fornitura di servizi di che trattasi. In caso contrario si rischierebbe l’invalidazione della gara da parte di qualche altro concorrente in possesso dei titoli legittimi. È chiaro che è il Comune a dettare le regole di partecipazione alla gara, a nulla significando la richiesta da parte di qualunque altro soggetto.

Si ricordi, infine, che l’art. 1, comma 7 bis, D.L. 27 dicembre 2000, n. 392, convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, L. 28 febbraio 2001, n. 26, nell’ambito di misure a favore della finanza locale, ha ribaltato la previsione della norma interpretata in modo autentico che prevedeva la gratuità in ogni caso di alcuni servizi cimiteriali (art. 12, comma 4, 31 agosto 1987, n. 359 convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, primo comma, L. 29 ottobre 1987, n. 440).  Essa prevede che “la gratuità del servizio di cremazione dei cadaveri umani di cui al capo XVI del regolamento di polizia mortuaria, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 10 settembre 1990, n. 285, nonché del servizio di inumazione in campo comune, è limitata alle operazioni di cremazione, inumazione ed esumazione ordinaria nel caso di salma di persona indigente, o appartenente a famiglia bisognosa o per la quale vi sia disinteresse da parte dei familiari”.  Al di fuori di tali casi, la stessa disposizione prevede che il servizio sia a pagamento e i soggetti onerati sono i familiari, ius sanguinis, nell’ordine di vicinanza parentale.

Tanto chiarito chi scrive propende per la prima soluzione e, comunque, ogni soggetto affidatario per le operazioni cimiteriali dovrà essere scelto in base ad una procedura selettiva ad evidenza pubblica.

Pietro dott. Cucumile 23/08/2018