Nel DUP i programmi dei lavori e delle forniture

Approfondimento di Ennio Braccioni                                                                         

Nel DUP i programmi dei lavori e delle forniture

Ennio Braccioni

In questi giorni gli uffici comunali si stanno apprestando alla redazione del DUP nonché dei programmi dei lavori pubblici (triennale) e delle forniture e servizi (biennale), con dubbi ed incertezze in ordine alle modalità di compilazione di tali documenti, derivanti anche dalle non chiare formulazioni delle norme che ne disciplinano la formazione.

Il sistema previgente. Nel precedente sistema, che è rimasto in vigore fino alla programmazione dell’esercizio in corso, l’art. 128, comma 2, del D. Lgs. n. 163/2006 e l’art. 13 del D.P.R. n. 207/2010 - per quanto riguarda i lavori pubblici - prevedevano i termini per la redazione dello schema di programma triennale (30 settembre) e per la sua adozione da parte della giunta (15 ottobre), nonché la successiva pubblicazione del medesimo per almeno sessanta giorni per acquisire eventuali osservazioni e la sua definitiva approvazione (31 dicembre, contestualmente al bilancio di previsione, di cui costituiva parte integrante); analoghe scadenze temporali erano poi state previste per il programma biennale degli acquisti di beni e servizi di importo superiore ad un milione di euro dall’art. 1, comma 505, della legge n. 208/2015, importo successivamente ridotto a 40.000 euro per effetto dell’art. 21, comma 6, del codice degli appalti.

Tali disposizioni sono venute meno per effetto delle abrogazioni disposte dal nuovo del codice dei contratti nei confronti del D. Lgs. n. 163/2006 e del D.P.R. n. 207/2010, e dal D. Lgs. n. 56/2017 (cd. “correttivo”) nei riguardi del citato comma 505, così come non è più in vigore il DM 24 ottobre 2014, espressamente abrogato dall’art. 9 del DM n. 14/2018.

Il decreto del MIT n. 14/2018. Con decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti del 16 gennaio 2018 n. 14 sono state approvate le procedure e schemi-tipo per la redazione e la pubblicazione:

- del programma triennale dei lavori pubblici;

- del programma biennale per l'acquisizione di forniture e servizi;

- dei relativi elenchi annuali e aggiornamenti annuali.

Ai sensi dell’art. 9, comma 1, di detto decreto, le disposizioni (e gli schemi) dello stesso vanno a sostituire, con effetto dal periodo di programmazione avente decorrenza dal 2019, le norme e gli schemi precedentemente approvati con DM 24 ottobre 2014.

I riferimenti normativi. Per una corretta ricostruzione del quadro normativo attualmente vigente, occorre innanzitutto tenere conto:

a) dell’art. 21, comma 1, del codice dei contratti pubblici  (D. Lgs. n. 50/2016);

b) del principio contabile applicato concernente la programmazione del bilancio previsto dall’allegato 4/1 del D. Lgs. n. 118/2011, quale risulta aggiornato a seguito del decreto del MEF 18 maggio 2018, che ha anche approvato lo schema del DUP semplificato.

Pertanto per la redazione ed approvazione del programma triennale delle opere pubbliche e del programma biennale per l’acquisizione di forniture e servizi si deve fare riferimento, in primo luogo, al secondo periodo del citato art. 21, il quale espressamente dispone che detti programmi  sono approvati “” ... per gli enti locali, secondo le norme che disciplinano la programmazione economico-finanziaria degli enti. “”; e ad ulteriore specificazione di tale principio il DM n. 14/2018 espressamente prevede che le amministrazioni debbono adottare:

a) il programma dei lavori pubblici secondo i propri ordinamenti nel rispetto di quanto previsto dall’articolo 21, comma 1, secondo periodo (art. 5, comma 4) e in coerenza con i documenti pluriennali di pianificazione o di programmazione di cui al D. Lgs. n. 118/2011 (art. 3, comma 1);

b) il programma degli acquisti secondo i propri ordinamenti nel rispetto di quanto previsto dall’articolo 21, comma 1, secondo periodo (art. 6, comma 1).

La programmazione degli enti locali. Ne consegue che, per quanto concerne i comuni, le modalità attuative stabilite con il nuovo DM n. 14/2018 debbono essere lette ed applicate in coerenza e nell’ambito dell’ordinamento degli enti locali, ordinamento che individua come segue gli strumenti e le scadenze della programmazione degli enti locali (paragrafo 4.2 del principio applicato n. 4/1):

a) il Documento unico di programmazione (DUP), da presentare al Consiglio entro il 31 luglio di ciascun anno;

b) l’eventuale nota di aggiornamento del DUP, da presentare al Consiglio entro il 15 novembre di ogni anno;

c) lo schema di bilancio di previsione finanziario, da presentare al Consiglio entro il 15 novembre di ogni anno, e che deve essere da quest’ultimo approvato entro il 31 dicembre.

I programmi settoriali nel DUP. Il recente decreto del MEF del 18 maggio 2018 ha modificato ed integrato il principio contabile applicato concernente la programmazione (allegato n. 4/1 al D. Lgs. 118/2011), prevedendo al paragrafo 8.4 che “” ... si considerano approvati, in quanto contenuti nel DUP, senza necessità di ulteriori deliberazioni ...”” i documenti di programmazione settoriale, tra i quali il programma triennale ed elenco annuale dei lavori pubblici ed il programma biennale di forniture e servizi; ed anche se la previsione di tale inserimento è contenuta nel (novellato) paragrafo 8.4, che è relativo al DUP semplificato (relativo ai comuni fino a 5.000 abitanti), logica e buon senso fanno ritenere che tale previsione sia da considerare valida anche per il DUP ordinario, e cioè anche per i comuni aventi popolazione superiore.

Alla luce delle regole attualmente vigenti come sopra richiamate, per quanto concerne il programma triennale ed elenco annuale dei lavori pubblici ed il programma biennale di forniture e servizi può concludersi che:

1) la elaborazione di detti programmi, in quanto contenuti nel DUP, deve rispettare la tempistica scansionata per il DUP, e quindi gli stessi vanno predisposti entro il 31 luglio;

2) gli stessi vanno inseriti nel DUP (all’interno del testo ovvero come allegato), e di tale documento seguono i tempi e la natura: conseguentemente il documento predisposto dalla Giunta entro il 31 luglio è da considerare quale schema adottato (del DUP, del programma dei lavori e del programma delle forniture e servizi), mentre il documento che il consiglio andrà ad approvare entro il 31 dicembre - o nel termine eventualmente prorogato, come siamo abituati ormai da anni - sarà il testo definitivamente approvato (sia del DUP che del programma dei lavori che del programma delle forniture e servizi).

A tale prospettazione non risulta ostativo quanto previsto dai commi 5 e 6 dell’art. 5 del DM n. 14/2018: i termini ivi previsti sono da una parte da intendersi riferiti alle amministrazioni dello Stato, e dall’altra sono evidentemente incongruenti ed incompatibili con i tempi della programmazione degli enti locali; ne consegue pertanto che solamente questi ultimi vanno osservati, in quanto previsti da norme di rango primario (allegato 4/1 al D. Lgs. n. 118/2011 e art. 21, comma 1, del D. Lgs. n. 50/2016), mentre non possono essere presi in considerazione quelli - in quanto contrastanti - recate da norme di rango inferiore (come è appunto il DM).

La pubblicazione e la consultazione. In sostituzione delle forme di pubblicazione precedentemente previste, il codice dispone che i programmi dei lavori e delle forniture siano pubblicati - oltre che nel sito informatico del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e dell’Osservatorio dei contratti pubblici - nel sito informatico dell’Ente (art. 21, comma 7) e segnatamente nella sezione “Amministrazione trasparente” (art. 29, comma 1); la presentazione di eventuali osservazioni da parte di cittadini e soggetti terzi non è più obbligatoriamente prevista, essendo stata ridotta ad una facoltà che ogni singola amministrazione potrebbe consentire (art. 5, comma 5, del DM 14/2018).

6 luglio 2018