Presupposti e limiti delle transazioni che gli enti locali devono rispettare

Approfondimento di Eugenio de Carlo                                                                       

Presupposti e limiti delle transazioni che gli enti locali devono rispettare

Eugenio De Carlo

La giurisprudenza contabile ha delineato presupposti e limiti che gli enti locali devono rispettare nel caso intendano addivenire ad una transazione a norma del Codice civile (art. 1965 c.c.)  ossia ad un contratto - richiedente la forma scritta ad probationem -  con cui le parti si fanno reciproche concessioni, prevendendo o rinunciando ad un contenzioso tra le stesse.

Premesso che detta scelta costituisce concreta attività gestionale ed amministrativa di esclusiva competenza dell'Ente locale, attraverso  i propri organi istante, sulla base dell’istruttoria degli uffici e dei relativi pareri (cfr, ex multis, le deliberazioni della Sezione di controllo della Lombardia nn. 161/2013/PAR e 128/2013/PAR), i delineati in base ad orientamenti costanti dalla Corte dei conti (cfr. da ultimio, C.d.C. sez. contr. Lombardia, deliberazione n. 168/2018) che possono così essere richiamati:

-la disponibilità dell'oggetto (art 1966, co. 2 cod. civ. E' nulla, infatti, la transazione nel caso in cui i diritti che formano oggetto della lite siano sottratti alla disponibilità delle parti per loro natura o per espressa disposizione di legge. In particolare, il potere sanzionatorio dell'amministrazione e le misure afflittive che ne sono l'espressione possono farsi rientrare nel novero delle potestà e dei diritti indisponibili, in merito ai quali è escluso che possano concludersi accordi transattivi con la parte privata destinataria degli interventi sanzionatori (cfr. Sez. Lombardia n. 1116/2009);

-la patrimonialità del rapporto giuridico, quale requisito essenziale dell'accordo transattivo disciplinato dal codice civile (artt. 1965 e ss.);

-la rispondenza della transazione a criteri di razionalità, congruità e prudente apprezzamento, ai quali deve ispirarsi l'azione amministrativa. In particolate, rileva la convenienza economica della transazione;

-l'esistenza di una controversia giuridica (e non di un semplice conflitto economico), che sussiste o può sorgere quando si contrappongono pretese confliggenti di cui non sia possibile a priori stabilire quale sia giuridicamente fondata;

-l’esistenza di una prestazione effettivamente ricevuta dall’Ente, quale condizione indispensabile che attribuisce la legittimazione giuridica dello stesso a concludere il contratto di transazione;

-l’esclusione che la prestazione oggetto di transazione non riguardi altri i soggetti tenuti all’adempimento.

-l'incertezza del giudizio, intesa quest'ultima in senso relativo, da valutarsi in relazione alla natura delle pretese, alla chiarezza della situazione normativa e ad eventuali orientamenti giurisprudenziali;

- come tutte le scelte discrezionali non è soggetta a sindacato giurisdizionale, se non nei limiti della rispondenza delle stesse a criteri di razionalità, congruità e prudente apprezzamento, ai quali deve ispirarsi l’azione amministrativa.

Quanto alla competenza, secondo l’orientamento sino ad oggi prevalente, posto che la transazione fa sorgere una obbligazione ex novo, che trova copertura nel bilancio dell’esercizio cui si riferisce, la competenza spetta alla giunta comunale, ai sensi dell’art. 48 TUEL e non già al consiglio comunale, la cui competenza si afferma esistente laddove la transazione impegni i bilanci di più esercizi (v. pareri della Corte dei conti Sez. Riunite per la Regione Siciliana, deliberazione n. 9/2005;  Par n. 9/2005 sez. Campania;  parere n.16/07 sez. Piemonte Corte dei conti; parere n.26/08 della Corte dei conti, sez. Lombardia). Nello stesso senso la Cassazione civile ha precisato che nel vigore della legge 8 giugno 1990 n. 142 (confluita nel T.U. 267/2000) le delibere in ordine ad eventuali transazioni di liti pendenti rientrano nella competenza della Giunta Comunale, fermo restando il requisito della forma contrattuale scritta (cfr. Cassazione civile, sez. III, 02/02/2005, n. 2072).

La transazione deve essere approvata mediante deliberazione recante i pareri ex art. 49 TUEL nonchè il parere dei revisori dei conti ex art. 239 TUEL ove si tratti di transazione su debito fuori bilancio da sentenza. Al fine di individuare, in concreto, se l’atto debba essere preceduto dal parere dell’Organo di revisione, non è rilevante la natura della transazione (giudiziale o stragiudiziale) ma se si tratti di atto di procedimento che deve concludersi con delibera del Consiglio, rientrando fra le sue attribuzioni funzionali (cfr. CdC sez. contr. Puglia, n. 183/2013 e Sezione controllo Piemonte n. 345/2013).

Pertanto, quando ricorrono ipotesi transattive che comportino, come nel caso di specie, il finanziamento di operazioni contrattuali in più esercizi finanziari, non può essere messa in dubbio la competenza a provvedere in capo al Consiglio comunale (cfr. Corte dei conti sez. contr. Puglia, del. n. 80/2017).

Va, peraltro, richiamato l’orientamento di alcune Sezioni regionali di controllo che si sono occupate della questione (cfr. C.d.C. sez. Liguria, deliberazione 5/2014) secondo cui la materia delle transazioni è riconducibile di regola alla competenza dirigenziale, potendo la stessa rientrare nell’ambito di attribuzione della Giunta o del Consiglio solo in situazioni particolari e cioè qualora la transazione involga atti di disposizione che implicano valutazioni esulanti dalla mera gestione.

Secondo recente orientamento, inoltre, sarebbe  opportuno munirsi del parere dell’organo di revisione finanziaria qualora si tratti di transazione di notevole importo (cfr. C.d.C. sezione Emilia Romagna,  del. n. 129/2017 : “… è utile segnalare l'opportunità, da parte dell'ente pubblico, di chiedere un parere all'Organo di revisione anche in riferimento a transazioni non di competenza del Consiglio, ove le stesse siano di particolare rilievo, o relative a controversie di notevole entità. Ovviamente in detti casi, qualora non siano state previamente ampliate in via regolamentare le funzioni dei revisori, ai sensi dell'art. 239, comma 6 del TUEL (ampliamento che è rimesso alla discrezionale potestà dell'ente locale, ma che sarebbe utile) non vi è l'obbligo da parte dell'Organo di controllo interno di rendere il parere.”).

 Infine, si segnala, che in base a recente pronuncia della giurisprudenza contabile (cfr. Sezioni riunite della Corte dei Conti, sent. n.11/2018)  “la nuova formulazione dell’articolo 183 TUEL, al comma 5, dispone che l’impegno deve essere registrato in bilancio “..quando l’obbligazione è perfezionata con imputazione all’esercizio in cui viene a scadenza..”. In relazione ai debiti fuori bilancio, che costituiscono obbligazioni perfezionate e scadute, ma non registrate in bilancio tempestivamente ai sensi dell’art. 183 TUEL, il principio della contabilità finanziaria 9.1 dell’allegato A/2 del d.lgs. n. 118/2011 dispone testualmente che “L’emersione di debiti assunti dall’ente e non registrati quando l’obbligazione è sorta comporta la necessità di attivare la procedura amministrativa di riconoscimento del debito fuori bilancio, prima di impegnare le spese con imputazione all’esercizio in cui le relative obbligazioni sono esigibili. Nel caso in cui il riconoscimento intervenga successivamente alla scadenza dell’obbligazione, la spesa è impegnata nell’esercizio in cui il debito fuori bilancio è riconosciuto”. Deve, conseguentemente, escludersi la possibilità di detrarre l’ammontare di quanto oggetto di accordi di rateizzazione, in quanto tali accordi riguardano i soli tempi di pagamento ed hanno effetto esclusivamente sulla cassa.”

21 aprile 2018