I poteri comunali (sindacali) ordinatori e sanzionatori in materia di sale da giochi

Approfondimento di Eugenio De Carlo                                                                 

I poteri comunali (sindacali) ordinatori e sanzionatori in materia di sale da giochi

Eugenio De Carlo

L’art. 50, comma 7,  TUEL, secondo il testo attualmente vigente, dispone che il sindaco, altresì, coordina e riorganizza, sulla base degli indirizzi espressi dal consiglio comunale e nell'ambito dei criteri eventualmente indicati dalla regione, gli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici ecc..

La Corte Costituzionale con la sentenza 18 luglio 2014, n. 220, ha ritenuto che “…l’evoluzione della giurisprudenza amministrativa, sia di legittimità, sia di merito, ha elaborato un’interpretazione dell’art. 50, comma 7, del d. lgs. n. 267 del 2000, compatibile con i principi costituzionali evocati, nel senso di ritenere che la stessa disposizione censurata fornisca un fondamento legislativo al potere sindacale in questione”, evidenziando che in forza della generale previsione del predetto art. 50, comma 7, “…il sindaco può disciplinare gli orari delle sale giochi e degli esercizi nei quali siano istallate apparecchiature per il gioco e che ciò può fare per esigenze di tutela della salute, della quiete pubblica, ovvero della circolazione stradale”.

Nella predetta sentenza, la Corte costituzionale ha anche osservato  che “…il potere di limitare la distribuzione sul territorio delle sale da gioco attraverso l’imposizione di distanze minime rispetto ai cosiddetti luoghi sensibili, potrebbe altresì essere ricondotto alla potestà degli enti locali in materia di pianificazione e governo del territorio, rispetto al quale la Costituzione e la legge ordinaria conferiscono al Comune le relative funzioni”.

Anche la giurisprudenza amministrativa in materia ha ormai univocamente chiarito che la previsione contenuta nell’art. 50, comma 7, del d.lgs. n. 267/2000, ha carattere generale, riconoscendo, pertanto, al sindaco il potere di disciplinare gli orari delle sale da gioco o di accensione e spegnimento degli apparecchi durante l'orario di apertura degli esercizi, in cui i medesimi sono installati, e puntualizzando che un simile potere non interferisce con quello degli organi statali preposti alla tutela dell'ordine e della sicurezza, atteso che la competenza di questi ha ad oggetto rilevanti aspetti di pubblica sicurezza, mentre la competenza del Sindaco concerne in senso lato gli interessi generali della comunità locale, con la conseguenza che le rispettive competenze operano su piani diversi e non è configurabile alcuna violazione dell'art. 117, comma 2, lett. h), Cost. (cfr. Cons. Stato, 1° agosto 2015, n. 3778; Consiglio di Stato, sez. V, 20 ottobre 2015, n. 4784; 22 ottobre 2015, n. 4861; in tema di distanze delle sale da gioco dai c.d. luoghi sensibili, Cons. Stato, V, 27 giugno 2017, n. 3138).

Come recentemente ribadito dalla giurisprudenza amministrativa, “deve ammettersi che nella materia dei giochi e delle scommesse lecite sussistono, oltre agli interessi tipicamente privati, una pluralità di interessi pubblici e generali, che possono essere individuati in quello dell’interesse economico – finanziario ed alla corretta gestione della concessione; in quello alla tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica, finalizzato alla prevenzione dei reati, ricollegabile all’autorizzazione questorile; in quello alla quiete pubblico ed alla tutela della salute e più in generale complessivamente ad un ambiente cittadino salubre” (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, sentenza n. 1933/2018).

Dunque, la tutela di tali diversi interessi e finalità risulta affidata a diversi poteri pubblici:

- l’amministrazione finanziaria per quanto riguarda l’aspetto concessorio;

- l’autorità di pubblica sicurezza – questore, per quanto riguarda l’aspetto autorizzatorio;

- l’autorità sindacale per quanto riguarda la salubrità dell’ambiente cittadino.

In questo contesto, quindi, evidenziato in capo al sindaco, ai sensi dell’art. 50, comma 7, del D. Lgs. n. 267 del 2000, il potere di disciplinare l’orario di apertura delle sale da gioco e di funzionamento degli apparecchi con vincite in danaro, si deve osservare che tale disciplina si riferisce all’aspetto della tutela della quiete pubblica e della salute pubblica (c.d. interesse ad un ambiente cittadino salubre), così da non interferisce con (ed anzi essere estraneo al) diverso profilo dell’ordine e della sicurezza pubblica (che attiene alla prevenzione dei reati e la cui tutela appartiene al questore), deve logicamente e giuridicamente affermarsi la sussistenza anche di un corrispondente potere sanzionatorio, che sia effettivo e dunque non meramente simbolico o sproporzionato, in modo da garantire l’effettività della stessa disciplina sindacale; così come permane in capo ad esso l’ordinario potere di amministrativa attiva, vale a dire di cura diretta dell’interesse pubblico con le misure che possano di volta in volta essere più convenienti (cfr. Consiglio di Stato, n. 1933/2018 cit.).

In quest’ottica, la necessità di una effettiva tutela esige una sanzione dotata di un sicuro carattere afflittivo e dunque di deterrenza che non può essere di certo rappresentata da quella pecuniaria  di cui all’art. 7 bis, comma 2, del D. Lgs. n. 267 del 2000, atteso che “se tutto si riducesse e si limitasse alla detta sanzione, fatalmente sarebbe agevolata una logica strettamente economica del rapporto costi/benefici, sicché il medio concessionario o titolare di sala giochi o degli apparecchi con vincite in danaro sarebbe facilmente indotto ad assumere il rischio e il relativamente tenue costo per la violazione dell’ordinanza sindacale consistente nel solo pagare la sanzione amministrativa (di importo mediamente assai contenuto) a fronte di un più elevato guadagno derivante dall’utilizzo della sala gioco o dal funzionamento degli apparecchi da gioco: conseguendo così gli inammissibili effetti pratici di una sanatoria a modesto onere economico” (Cons. Stato, n. 1933/2018 cit.).

Pertanto, oltre alla sanzione di natura pecuniaria, deve ammettersi il potere sindacale di sospensione del funzionamento degli apparecchi da gioco per un determinato periodo, in base all’entità ed alla recidività della violazione, quale sanzione di carattere accessorio, per un tempo ragionevole, adeguato e idoneo (contemperando in modo non irragionevole l’interesse sanzionatorio dell’autorità sindacale ed il principio della libertà d’iniziativa economica).

Ciò, evidentemente, a cura diretta e immediata degli interessi della collettività alla cui tutela è preposta l’autorità sindacale a norma della citata disposizione del TUEL nonché dei poteri sanzionatori previsti dal T.U.L.P.S. intanto transitati in capo ai Comuni, utilizzabili in presenza di violazione delle discipline specifiche che attengono alla tutela degli interessi pubblici diversi da quello dell’ordine della sicurezza pubblica (cfr., in tal senso in generale, Cons. Stato, sez. IV, 25 novembre 2003, n. 7777, secondo cui il potere di sospensione delle licenze per pubblici esercizi attribuiti ai Comuni dall’art. 19, comma 4, del D.P.R. n. 616 del 1977 deve ritenersi esercitabile nei soli casi in cui la sospensione della licenza trovi giustificazione in ragioni diverse da quelle attinenti alla tutela dell’ordine pubblico; ancora sez. IV, 6 giugno 1997, n. 625; sez. V, 24 novembre 1992 n. 1376).

Tra tali poteri rientra a pieno titolo anche quello della sospensione del titolo in caso di abuso dell’autorizzazione, come previsto dall’art. 10 del T.U.L.P.S., a tenore del quale “Le autorizzazioni di polizia possono essere revocate o sospese in qualsiasi momento, nel caso di abuso della persona autorizzata”.

In conclusione - ad avviso della citata giurisprudenza amministrativa - deve  ritenersi che anche la previsione dell’irrogazione di una misura amministrativa restrittiva, denominata o meno  ‘sanzione accessoria’, quale conseguenza della violazione dell’ordinanza sindacale di disciplina degli orari di apertura delle sale da gioco e scommesse e del funzionamento di apparecchi con vincite di gioco in danaro, è coperta da apposita previsione di legge, che può essere ragionevolmente individuata proprio nell’art. 10 del citato T.U.L.P.S..

29 marzo 2018