Locazione senza conducente e obbligazione solidale

I comandi di Polizia Locale si trovano equamente, sebbene in proporzione diversa in funzione del numero dei verbali di accertamento delle violazioni stradali, al cospetto di un problema di carattere contenzioso, con la platea dei veicoli intestati ai locatori senza conducenti.

Il problema si presenta di solito in due distinti momenti:

• All’atto della notifica, normalmente entro il termine di 60 giorni da questa, il locatore si rivolge al Comando con una richiesta che oscilla dall’atipica richiesta di reintestazione, alla rituale proposizione di ricorso al Prefetto.
• All’atto dell’emissione della cartella esattoriale per sanzioni non oblate, normalmente qualche anno dopo la notifica del verbale, ci si vede notificare, in litisconsorzio con l’agente per la riscossione, una citazione in giudizio per far valere il diritto all’esclusione dalla pretesa sanzionatoria (quante volte non si debbano fronteggiare istanze atipiche o tipizzate di discarico amministrativo della cartella esattoriale).
   

In genere, questi problemi vengono vissuti con una discreta angoscia, senza che si sappia, con ragionevole convinzione, se si abbia ragione o se si abbia torto.

La questione sostanziale

Come è noto, il comma 1 dell’articolo 196 del Codice della Strada recita: “Per le violazioni punibili con la sanzione amministrativa pecuniaria il proprietario del veicolo ovvero del rimorchio, nel caso di complesso di veicoli, o, in sua vece, l'usufruttuario, l'acquirente con patto di riservato dominio o l'utilizzatore a titolo di locazione finanziaria, è obbligato in solido con l'autore della violazione al pagamento della somma da questi dovuta, se non prova che la circolazione del veicolo è avvenuta contro la sua volontà. Nelle ipotesi di cui all'articolo 84 il locatario, in vece del proprietario, risponde solidalmente con l’autore della violazione o, per i ciclomotori, con l’intestatario del contrassegno di identificazione; in quelle di cui all'articolo 94, comma 4-bis, risponde solidalmente l'intestatario temporaneo del veicolo. Nei casi indicati dall'articolo 93-bis, delle violazioni commesse risponde solidalmente la persona residente in Italia che abbia a qualunque titolo la disponibilità del veicolo, risultante dal documento di cui al comma 2 del medesimo articolo 93-bis, se non prova che la circolazione del veicolo è avvenuta contro la sua volontà”.

Ponendo specifica attenzione alla parte della norma sottolineata ed evidenziata in “grassetto (1)”, ricordiamo che dal 10/11/2021, si pone un grande problema per le città a forte richiamo turistico (esiste un rapporto di proporzionalità tra circolazione di veicoli noleggiati e presenze turistiche): i turisti transitano disinvoltamente in zone a traffico limitato o aree pedonali con i veicoli noleggiati, non sono sempre attenti ai limiti di velocità, parcheggiano con una certa disinvoltura, con la conseguenza che i veicoli da loro utilizzati sono colti in violazione dai sistemi automatici di rilevazione degli illeciti stradali.

Siffatti verbali -in mancanza di una norma che chiaramente definisca un percorso procedimentale diverso (e salvo scelte amministrative tanto indipendenti quanto connotate da profili di potenziale responsabilità)- vengono notificati a quanti ne risultino proprietari.

Nel caso di veicoli noleggiati, i veicoli in parola risultano intestati (salvo i temi delle sublocazioni) a persone giuridiche che esercitano massivamente l’attività di locazione senza conducente di cui all’articolo 84 del Codice della Strada; queste, forti della locuzione “Nelle ipotesi di cui all'articolo 84 il locatario, in vece del proprietario, risponde solidalmente con l’autore della violazione”, ritengono di non dover appassionarsi al verbale notificato, non proponendo ricorso né chiedendo diversamente la reintestazione del verbale al locatario, della cui esistenza solo il locatore ha notizia. I verbali risultano così notificati (di solito mediante PEC secondo gli stilemi del Decreto del 18.12.2017 del Ministero dell’Interno o mediante piattaforma SEND), non opposti e non pagati; da qui transitano alla fase di riscossione coattiva ed entrano nelle classiche “cartelle esattoriali”. Solo in questa fase il locatore si desta e propone ricorso in opposizione alla pretesa delle diverse amministrazioni locali che vengono associate allo stesso titolo.

La domanda che si pone resta: ha ragione o ha torto il locatore che nulla ha fatto contro i verbali notificati?

La risposta a questo quesito ci proviene dall’Ordinanza resa dalla Cassazione civile, Sezione III, in data 07/12/2024, n. 31454 e si risolve nel seguente esito: L'inapplicabilità dell'art. 196 C.d.S. alle società di noleggio di veicoli senza conducente deve essere fatta valere sin dalla notificazione dei verbali di contestazione di infrazione stradale mediante impugnazione al prefetto o al giudice di pace, ai sensi degli artt. 203 e 204-bis C.d.S.; ciò in quanto la notificazione del verbale di accertamento costituisce il fatto costitutivo del diritto dell'amministrazione ad ottenere il pagamento della sanzione e non un presupposto di esistenza del titolo esecutivo.

La faccenda per la quale si è consolidato tale orientamento trae origine da una questione sollevata da una nota impresa che svolge attività di autonoleggio, che aveva proposto opposizione avverso una cartella di pagamento, per complessivi Euro 31.594,45, oltre ad accessori, per sanzioni amministrative derivanti da infrazioni al Codice della Strada spiccate da alcune polizie locali. 

Il Giudice di Pace accoglieva la domanda e annullava la cartella, ma il Tribunale -in appello- accoglieva l'impugnazione dell'agente della riscossione e, in riforma della decisione di primo grado, rigettava l'opposizione iniziale. 

Ciò ha portato al giudizio di cassazione promosso dall’impresa; ricorso affidato ad un unico articolato motivo: “Violazione e falsa applicazione dell'articolo 196, comma 1, del D.Lgs. 285/ 1992 (codice della strada), in combinato disposto con l'articolo 84 del D.Lgs. 285/1992 (codice della strada), anche siccome modificato e integrato dall'articolo 1, comma 1, lettera g-ter) del decreto legge 10 settembre 2021 n. 121, convertito in legge con modificazioni e integrazioni con la legge 9 novembre 2021 n. 156”.

La Suprema corte dichiara addirittura inammissibile il ricorso, riportandosi a plurime pronunce aventi ad oggetto ricorsi della medesima ricorrente (cfr., tra le altre, Cass., Sez. 3, Ordinanza n. 3786 del 12/02/2024, e Cass., Sez. 3, Ordinanza n. 1806 del 17/01/2024), secondo cui, deve ritenersi consolidato l’orientamento della Suprema Corte secondo il quale "in tema di violazioni del codice della strada, il difetto di legittimazione passiva - derivante dall'inapplicabilità, alle società di noleggio di veicoli senza conducente, dell'art. 196 c.d.s. - deve farsi valere sin dalla notificazione dei verbali di contestazione di infrazione stradale, mediante impugnazione al prefetto o al giudice di pace, ai sensi degli artt. 203 e 204-bis c.d.s., per impedire che essi diventino definitivi, e non già nelle forme dell'opposizione all'esecuzione ex art. 615 c.p.c., atteso che la notificazione del verbale di accertamento non integra presupposto di esistenza del titolo esecutivo, ma fatto costitutivo del diritto dell'amministrazione ad ottenere il pagamento della sanzione, sicché l'omessa notificazione non attiene al rapporto, ma all'agire dell'amministrazione stessa, impedendo il completamento della fattispecie sostanziale che dà luogo alla pretesa sanzionatoria posta a base della riscossione coattiva" (Cass., Sez. 3, Sentenza n. 32920 del 09/11/2022, Rv. 666115-01; sono conformi Cass., Sez. 3, Sentenza n. 32921 del 09/11/2022, Cass., Sez. 3, Ordinanza n. 510 dell'11/01/2023, Cass., Sez. 3, Ordinanza nn. 1382 e 1383 del 18/01/2023).

I suggerimenti pratici

La pronuncia in commento dimostra che la mini riforma del 2021 è stata totalmente ininfluente rispetto all’assetto dell’opinione giurisprudenziale consolidatasi in epoca precedente. Vero che il Legislatore del 2021 ha inteso rinforzare l’estraneità del locatore rispetto alla violazione, ma altrettanto vero che:

• se il soggetto risultante come proprietario dal PRA e dall’Anagrafe Nazionale Veicoli resta un locatore, a questi l’Amministrazione è tenuta ad effettuare la notificazione nei casi in cui sia mancata la contestazione immediata della violazione.
• Solo il locatore conosce il nominativo e l’indirizzo del locatario; quindi senza una completa ed esaustiva trasmissione di notizie che possano condurre a rinnovare la notificazione anche al locatario, non ci sono margini per ritenere -tout court- immune dall’obbligazione solidale il locatore.
• L’accidiosa attesa della cartella esattoriale, per proporre opposizione alla stessa, è dannosa per chi non si preoccupa, ricevuta la notificazione, di agire contro il verbale ai sensi degli articoli 203 e 204 bis del Codice, ciò in quanto la notificazione del verbale di accertamento costituisce il fatto costitutivo del diritto dell'amministrazione ad ottenere il pagamento della sanzione rispetto al quale il destinatario non può restare insensibile, se ritiene di essere estraneo alla pretesa dell’Amministrazione.
• Il locatore deve collaborare in maniera fattiva, concludente e dimostrabile, per ottenere -in sede di ricorso ai sensi degli articoli 203 e 204 bis del Codice contro il verbale- la giusta ragione dell’annullamento di quanto notificatogli. In altri termini, il ricorso in parola deve essere suffragato dalla prova di aver trasmesso riferimenti chiari e verificabili in ordine all’anagrafica completa del locatario ed al sui indirizzo di residenza, non potendo restare rotto il vincolo di solidarietà passiva dalla mera petizione di estraneità al rapporto. Ciò anche in considerazione del fatto che, la sanzione amministrativa -una volta che si prenda distanza dalla sua consistenza in termini di entrata finanziaria- resta uno strumento di prevenzione speciale rispetto alle condotte illecite (e pericolose).

Al cospetto di questa sequenza occorre organizzarsi, mantenendo sempre a mente le parole dell’Ordinanza n. 31454/2024. Ciò vale a dire: 

• se si consolida il verbale notificato al locatore che è rimasto immobile ed incurante, la cartella esattoriale che ne deriva è legittima e va inesorabilmente pagata dal locatore;
• se si consolida il verbale notificato al locatore che è rimasto immobile ed incurante, occorre resistere nel giudizio di impugnazione della stessa, associandosi al concessionario per la riscossione e rimarcando i temi tratteggiati nell’Ordinanza n. 31454/2024;
• se si consolida il verbale notificato al locatore che è rimasto immobile ed incurante, le istanze di annullamento in autotutela della cartella esattoriale vanno respinte, anche nel caso contemplato dalla Legge 228/2012, sul piede della motivazione: “L'inapplicabilità dell'art. 196 C.d.S. alle società di noleggio di veicoli senza conducente deve essere fatta valere sin dalla notificazione dei verbali di contestazione di infrazione stradale mediante impugnazione al prefetto o al giudice di pace, ai sensi degli artt. 203 e 204-bis C.d.S.; ciò in quanto la notificazione del verbale di accertamento costituisce il fatto costitutivo del diritto dell'amministrazione ad ottenere il pagamento della sanzione e non un presupposto di esistenza del titolo esecutivo”;
• se, al contrario, il verbale non si consolida e, nel termine considerato dagli articoli 203 e 204 bis del Codice della Strada, viene proposto ricorso, occorre assumere un atteggiamento diversificato in ragione del contenuto informativo del ricorso, per poter accondiscendere al suo accoglimento solo quando le notizie sul locatario siano complete ed esaustive per realizzare una reintestazione del verbale al locatario;
• se, al contrario, il verbale non si consolida e, nel termine considerato dall’articolo 203 del Codice della Strada, viene proposta una mera richiesta di reintestazione, occorre avvisare il locatore mittente del rischio che assume nel non aver proposto ricorso ed avviare un procedimento di reintestazione del verbale a norma dell’articolo 386 commi 1 e 2 del DPR 495/1992, secondo cui chi non è “titolare di alcuno dei diritti di cui al medesimo articolo 196 alla data dell'accertamento della violazione per la quale si procede, l'ufficio o comando interessati, se riscontrano l'esattezza delle notizie fornite, rinnovano la notificazione all'effettivo responsabile, con relativo addebito delle ulteriori spese, entro i termini previsti dall'articolo 201 del codice. Tali termini decorrono dalla data di ricezione da parte dell'ufficio o comando delle notizie fornite dal destinatario della precedente notificazione. Il rinnovo della notificazione può essere effettuato, nei confronti dell'effettivo responsabile, dal momento in cui si accerti la sua identità ed il suo indirizzo in modo definitivo e, comunque, non oltre cinque anni dal giorno in cui è stata commessa la violazione”.

(1) Il Decreto-Legge 10 settembre 2021, n. 121 -convertito con modificazioni dalla L. 9 novembre 2021, n. 156 (in G.U. 09/11/2021, n. 267)-  ha stabilito: “g-ter) all'articolo 196, comma 1, secondo periodo, le parole: "risponde solidalmente il locatario e" sono sostituite dalle seguenti: "il locatario, in vece del proprietario, risponde solidalmente con l'autore della violazione o, per i ciclomotori, con l'intestatario del contrassegno di identificazione”.