Il piano annuale dei flussi di cassa

Il modello della R.G.S.

È terminata l’attesa degli enti locali, che aspettavano di conoscere il modello del Piano annuale dei flussi di cassa, che dovrà essere adottato entro il prossimo mese di febbraio: il 13 gennaio scorso il Ministero dell’Economia e delle Finanze ha pubblicato nel proprio sito, nella sezione Ragioneria Generale dello Stato - Arconet, il modello previsto dall’articolo 6, comma 1, del decreto-legge 19 ottobre 2024, n. 155, convertito nella legge n. 189/2024.

È da premettere che il modello suddetto è stato concepito come un documento di dettaglio autonomo rispetto alla programmazione di bilancio, sia per i tempi della sua redazione (28 febbraio di ogni anno, mentre il bilancio di previsione deve essere approvato entro il 31 dicembre dell’anno precedente) sia per l’ambito funzionale del medesimo, stante la precisa indicazione data dal legislatore. Egli ha previsto la compilazione di detto modello al fine di rafforzare le misure già previste per la riduzione dei tempi di pagamento: per raggiungere gli obiettivi della milestone M1C1-72 bis del PNRR, e contribuire quindi all’attuazione della Riforma 1.11 per la riduzione dei tempi di pagamento, il citato articolo 6 del d.l. n. 155 ha previsto che:

• le amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del d. lgs. 30 marzo 2001, n. 165, sono tenute ad adottare entro il 28 febbraio di ciascun anno, un piano annuale dei flussi di cassa, contenente un cronoprogramma dei pagamenti e degli incassi relativi all’esercizio di riferimento;
• il piano annuale dei flussi di cassa deve essere redatto sulla base dei modelli resi disponibili sul sito istituzionale del Ministero dell’economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato.

Gli enti tenuti alla compilazione del modello

Il ricordato articolo 6 del d.l. n. 155/2024 dispone che l’obbligo di redazione del modello riguardi tutte le amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del d. lgs. 30 marzo 2001, n. 165, e quindi tutti gli enti locali: i comuni, le province, le città metropolitane, le comunità montane, le comunità isolane e le unioni di comuni, nonché i consorzi cui partecipano enti locali, con esclusione di quelli che gestiscono attività aventi rilevanza economica ed imprenditoriale. L’obbligo riguarda anche gli enti strumentali, con l’avvertenza che quelli in contabilità finanziaria dovranno utilizzare lo stesso modello previsto per gli Enti di cui sono articolazioni strumentali, mentre è previsto un diverso modello per gli enti strumentali che utilizzano la contabilità economico-patrimoniale.

Le indicazioni riportate nel modello escludono espressamente per il 2025 gli enti che hanno sottoscritto l'accordo di cui all'art. 40 del decreto-legge 2 marzo 2024, n. 19, convertito nella legge n. 56/2024, in quanto per tale anno proseguono la sperimentazione del Programma dei pagamenti come previsto dall’accordo (allegato n. 3 all'accordo sottoscritto con il Ministro dell'economia e delle finanze).

I contenuti del modello

Concepito come strumento per rafforzare le misure già previste per la riduzione dei tempi di pagamento con il fine di dare attuazione alla milestone M1C1-72 bis del PNRR, il modello è  articolato in previsioni trimestrali degli incassi e dei pagamenti con dati cumulati dei flussi (indistintamente dei residui e delle previsioni di competenza). Per ogni trimestre, oltre alla programmazione dei flussi di cassa, è altresì prevista l'esposizione dei flussi di cassa dello stesso trimestre presenti in SIOPE relativi all’annualità che precede l’esercizio appena chiuso (per il 2025 quindi i dati SIOPE dovranno essere quelli del 2023), con l’evidente scopo di consentire un immediato raffronto tra le previsioni dell’esercizio di riferimento e le movimentazioni di cassa effettivamente rilevate nel secondo esercizio precedente (anche se forse sarebbe stata più utile e significativa l'indicazione dei dati relativi all’esercizio immediatamente precedente, dati che alla data di redazione del prospetto risultano disponibili in SIOPE).

I dati vanno esposti nel modello dettagliando le entrate e le spese ai primi livelli della codifica SIOPE, anche se è consentito agli enti di dettagliare ulteriormente le previsioni di entrata e di uscita, qualora lo ritengano più utile per le loro necessità informative.

Le indicazioni riportate nel modello

Il modello del Piano annuale dei flussi di cassa non è stato oggetto di formale approvazione con specifico decreto ministeriale, né sono state emanate dal MEF indicazioni operative per la sua compilazione; tali indicazioni sono state solamente esposte nell'intestazione del modello, il cui contenuto deve quindi intendersi come integrativo di quanto previsto dal ricordato articolo 6 del d.l. n. 155/2024.

Detta intestazione precisa che:

• il Piano annuale dei flussi di cassa è approvato con delibera di Giunta entro il 28 febbraio di ciascun anno (per la prima volta entro il 28 febbraio 2025);
• le previsioni trimestrali del Piano sono elaborate dal responsabile finanziario con la collaborazione dei responsabili dei servizi dell'ente, anche tenendo conto dell'andamento degli incassi e dei pagamenti degli esercizi precedenti (dati consultabili dal sito internet www.siope.it), tenendo peraltro in considerazione le novità e le peculiarità dell'esercizio;
• nella prima colonna di ciascun trimestre vanno esposte le risultanze, relative allo stesso trimestre, del secondo esercizio precedente quello in corso;
• il Piano deve essere adottato anche dagli enti che non hanno ancora approvato il bilancio di previsione, in quanto l'assenza delle previsioni del bilancio di cassa rende ancora più necessarie le previsioni del piano annuale dei flussi di cassa.

L’aggiornamento del Piano

Gli enti sono tenuti (anche se il testo ufficiale riporta che gli enti sono “invitati”) a verificare trimestralmente le previsioni precedentemente formulate e ad aggiornare conseguentemente il Piano: tale aggiornamento va disposto con determina del Responsabile del Servizio Finanziario.

La verifica e l'aggiornamento del prospetto vanno effettuati:

• sostituendo le previsioni del trimestre concluso e i dati SIOPE dei trimestri precedenti con gli importi degli incassi e dei pagamenti effettivi, estratti dalla banca dati SIOPE;
• riformulando di conseguenza le previsioni dei trimestri successivi;
• tenendo conto delle variazioni di bilancio che incidono sulle previsioni trimestrali di cassa.

L’aggiornamento del Piano comporta che al termine di ciascun trimestre le previsioni sono sostituite con l'importo degli incassi/pagamenti effettivi, e sono inoltre aggiornate le previsioni dei trimestri successivi; la descrizione delle colonne che riportano gli incassi e i pagamenti effettivi dell'esercizio (riportante la dicitura “Previsioni di cassa”) è ridenominata in "Incassi effettivi"/"Pagamenti effettivi".

L’aggiornamento del Piano deve essere portato a conoscenza della giunta; l’obbligo di tale comunicazione è evidentemente finalizzato a consentire all’organo esecutivo - qualora il Piano aggiornato esponga importi diversi rispetto agli stanziamenti di cassa iscritti in bilancio - l'adozione della necessaria delibera di variazione degli stanziamenti di cassa, variazione che l’ articolo 175, comma 5-bis, lettera d), del TUEL attribuisce alla competenza della giunta.

La verifica dell’organo di revisione

Una volta adottato, il Piano annuale dei flussi di cassa va trasmesso all'organo di revisione per la verifica prevista dall'art. 6, comma 2, del DL 155 del 2024.

Detto comma 2 testualmente dispone che “Il competente organo di controllo di regolarità amministrativa e contabile verifica che sia predisposto il piano di cassa”: non appare però condivisibile una applicazione letterale di tale norma che limiti l’intervento dell’organo di revisione alla sola verifica dell'avvenuta predisposizione del piano.

Ribadito che il Piano annuale dei flussi di cassa rappresenta uno strumento di programmazione, si osserva che la necessità della doverosa coerenza degli atti di programmazione è messo in evidenza dal principio contabile applicato n. 4/1, secondo cui l’attendibilità, la congruità e la coerenza, interna ed esterna, dei documenti di programmazione è prova della affidabilità e credibilità dell’ente. Il principio di coerenza implica una considerazione “complessiva e integrata” del ciclo di programmazione, sia economico che finanziario, e un raccordo stabile e duraturo tra i diversi aspetti quantitativi e descrittivi delle politiche e dei relativi obiettivi - inclusi nei documenti di programmazione (paragrafi 2 e 3 del ricordato principio contabile).

Si tenga poi conto che l’articolo 239, comma 1, lettera c), del TUEL assegna all’organo di revisione la vigilanza sulla regolarità contabile, finanziaria ed economica della gestione relativamente all'acquisizione delle entrate, all'effettuazione delle spese, funzioni da svolgere anche con tecniche motivate di campionamento.

Da ultimo si rileva come all’organo di revisione contabile siano stati affidati nel corso del tempo una serie di attività specifiche di cui non può non tenere conto in occasione dell’esame del Piano annuale dei flussi di cassa. La circolare della Ragioneria Generale dello Stato n. 36 dell’8 novembre 2024, contenente disposizioni in materia di riduzione dei tempi di pagamento delle pubbliche amministrazioni (materia nel cui ambito rientra il Piano) ha definito nuovi obblighi per i revisori, tra cui la verifica del rispetto dei tempi di pagamento delle fatture previsti dal d. lgs. n. 231/2002 ed il controllo di eventuali scadenze superiori a 30 giorni (e comunque non superiori a 60 giorni) dalla data di ricevimento della fattura, peraltro ammissibili solo in presenza di requisiti chiaramente documentati e riscontrabili.

Dalle considerazioni ora esposte deriva che l’esame da parte dell’organo di revisione non può non comprendere la valutazione, alla luce delle previsioni esposte nel Piano, dell'attendibilità delle previsioni di cassa inserite nel bilancio di previsione e della coerenza tra incassi/pagamenti previsti e i dati reali. In particolar modo per quanto riguarda la gestione in conto capitale: ne deriva che tale esame, necessario per la prima adozione del Piano (che, si ripete, deve essere fatta dalla giunta entro il 28 febbraio di ogni anno), presenterà maggiore importanza e incisività in occasione dei successivi aggiornamenti trimestrali, allorché si disporrà degli effettivi flussi di cassa per le riscossioni ed i pagamenti effettuati a tutto il trimestre precedente.

Un’ultima annotazione: l’intervento del revisore non assume - e non potrebbe essere altrimenti - la natura e la forma di un “parere”, come invece avviene nei riguardi degli atti dell’amministrazione. A tal proposito si ricorda che il parere è un atto di giudizio nei riguardi di un atto ancora da adottare o di una attività da porre in essere, formulato al fine di fornire elementi di valutazione all’organo di amministrazione attiva, ed è per sua natura preventivo. Nel caso invece del Piano annuale dei flussi di cassa, come ricordato dal comma 2 dell’articolo 6 del d.l. n. 155/2024, l’organo di revisione interviene dopo che il Piano stesso è stato predisposto, e le indicazioni operative riportate nell'intestazione del modello ministeriale ribadiscono che il Piano va trasmesso all’organo di revisione “… a seguito dell'adozione …”, e questo non tanto per l'acquisizione di un parere, ma per consentire a tale organo la verifica del Piano stesso nei termini più sopra specificati.

Il supporto delle software house

Si concludono le presenti note rilevando come, a seguito della pubblicazione del modello nel sito del MEF- Ragioneria dello Stato, numerosi enti si sono rivolti alle rispettive software house chiedendo che gli applicativi in uso vengano aggiornati in maniera tale da consentire la compilazione del modello stesso.

Risulta che le ditte siano al lavoro nel senso richiesto: in ogni caso le soluzioni informatiche potranno certamente agevolare la compilazione del modello, soprattutto per quanto riguarda il riporto dei dati SIOPE nei singoli trimestri nonché, in occasione degli aggiornamenti periodici, la quantificazione dei movimenti di cassa effettivi (reversali e mandati) relativi ai trimestri trascorsi.

Tali soluzioni potranno altresì fornire dati ulteriori utili alla formulazione delle previsioni (come ad esempio le riscossioni ed i pagamenti effettuati nell’ultimo anno o anche nell’ultimo triennio o quinquennio) da valutare ai fini delle previsioni di parte corrente o delle partite di giro; poco o nulla potrà invece essere fornito dagli applicativi in uso per quanto riguarda le previsioni di parte capitale, i cui interventi ed i relativi importi variano significativamente da un esercizio all’altro, dipendendo dalle scelte programmatiche di ciascuna amministrazione e soprattutto, per quanto concerne la riscossione di tali partite, dalla difficoltà di definire preventivamente i tempi della riscossione effettiva di contributi e trasferimenti da altre P.A.

Per queste ultime voci, sia di entrata che di spesa, sarà quindi necessario che i Responsabili di ragioneria, unitamente ai restanti Responsabili dei diversi servizi dell’Ente, in modo particolare dell’Ufficio Tecnico, analizzino compiutamente le singole partite previste in bilancio, al fine di determinare delle ragionevoli previsioni dei singoli flussi di cassa.

Sanzioni e responsabilità

Un’ultima considerazione sulle correlate responsabilità: la normativa non prevede sanzioni specifiche né per il caso della mancata adozione del Piano né per il caso di errata redazione o comunque di incongruenza dello stesso rispetto gli altri strumenti di programmazione dell’Ente, in primis il bilancio di previsione. Si richiama però il contenuto dell’articolo 153 del TUEL che, nel definire le funzioni, il ruolo e l’importanza che ha il Responsabile del Servizio Finanziario, dispone che lo stesso è preposto alla verifica di veridicità delle previsioni di entrata e di compatibilità delle previsioni di spesa, avanzate dai vari servizi nonché alla verifica periodica dello stato di accertamento delle entrate e di impegno delle spese e alla regolare tenuta della contabilità economico-patrimoniale. Allo stato pertanto le eventuali situazioni di irregolarità relative al Piano annuale dei flussi di cassa potrebbero comportare rilevi da parte della Corte dei conti, in primis nei confronti del Responsabile del Servizio Finanziario nonché per l’organo di revisione in caso di mancata o insufficiente verifica dei contenuti del Piano.
 

--> Per approfondire alcuni aspetti:

• scarica il materiale o visualizza la registrazione del webinar Il nuovo Patto di stabilità interno del 23/01/2024 a cura del Dottor Matteo Barbero;
• scarica il materiale o visualizza la registrazione del webinar La chiusura del Bilancio 2024 e le attività propedeutiche al Bilancio 2025 del 19/11/2024 a cura del Dottor Paolo Dolci;
• consulta l'approfondimento Il concorso alla finanza pubblica di regioni ed enti locali previsto dalla manovra 2025 del Dottor Matteo Barbero;
• consulta l'approfondimento Il contributo degli Enti Locali alla finanza pubblica 2025 del Dottor Ennio Braccioni;
• consulta l'approfondimento Conguagli Covid e Spending Review nel bilancio di previsione 2025-2027 del Dottor Ennio Braccioni.

--> Scarica il Vademecum del Responsabile del Servizio Finanziario a cura del Dottor Ennio Braccioni per avere una guida operativa alla formazione del bilancio di previsione 2025-2027 con le scadenze, gli adempimenti e le responsabilità per gli operatori comunali incaricati alla sua redazione.

--> Scarica il modello: delibera di approvazione del Piano annuale dei flussi di cassa 2025.