Disciplina e controlli delle locazioni brevi

Nel mercato della ricezione turistica sta assumendo una posizione sempre più rilevante quello degli affitti brevi, che nel 2023 ha generato complessivamente un volume d’affari di circa 4 miliardi di euro.

Secondo una recente analisi Isnart utilizzando i dati presenti sulla piattaforma AIRBNB, condotta per Il Sole 24 Ore, la regione con la maggiore concentrazione di alloggi disponibili è la Toscana, che conta 108mila immobili su un totale nazionale di 760mila.

La locazione breve è una particolare tipologia di contratto di locazione, individuata dal D.L. 50/2017, che ha introdotto le prime disposizioni per regolamentare il settore, evitando che tale forma d’utilizzo degli alloggi, da opportunità d’investimento, diventasse un ulteriore strumento d’evasione delle entrate locali ed erariali, ma anche di elusione dei controlli legati alla pubblica sicurezza.

Il decreto-legge 18 ottobre 2023, n. 145, ha poi introdotto dei meccanismi d’identificazione e controllo di questa forma d’utilizzo degli immobili, individuando come organi titolati alle verifiche e applicazione delle sanzioni amministrative, il personale dei Corpi e Servizi di Polizia Locale. 

Caratteristiche delle locazioni brevi

L’articolo 4, comma 1, della Legge n. 50/2017, definisce le locazioni brevi: “contratti di locazione di immobili ad uso abitativo di durata non superiore a 30 giorni, ivi inclusi quelli che prevedono la prestazione dei servizi di fornitura di biancheria e di pulizia dei locali, stipulati da persone fisiche, al di fuori dell’esercizio di attività d’impresa, direttamente o tramite soggetti che esercitano attività di intermediazione immobiliare, ovvero soggetti che gestiscono portali telematici, mettendo in contatto persone in cerca di un immobile con persone che dispongono di unità immobiliari da locare”.

Pertanto, nella definizione sono contenuti tutti gli elementi che contraddistinguono questa tipologia contrattuale, che riguarda prettamente immobili locati con caratteristiche non professionali.

• Destinazione dell’immobile: le locazioni brevi non aventi caratteristica di professionalità, interessano l’uso abitativo dell’immobile; quindi, riguarda tutti gli immobili facenti parte della categoria catastale del gruppo A, con esclusione della categoria A/10 (uffici e studi privati).
• Durata della locazione: il contratto deve riguardare un periodo non superiore ai 30 giorni, considerato per ogni singola pattuizione contrattuale, fermo restando che, se la durata delle locazioni che intervengono in un anno tra medesime parti eccede i 30 giorni, occorre provvedere agli adempimenti connessi alla registrazione del contratto.
• Soggettività del locatore: il proprietario, sublocatore o comodatario, è una persona fisica che destina alla locazione non più di quattro immobili, questi può agire direttamente o tramite intermediari immobiliari o piattaforme telematiche che favoriscano l’incontro tra domanda e offerta.
• Servizi accessori: sussiste la possibilità d’inserire nell’offerta di locazione breve anche alcuni servizi come la pulizia dei locali e/o la fornitura di biancheria.

Tassazione locale, imposta e contributo di soggiorno

L’articolo 4, D.lgs. n. 23/2011, c.d. decreto sul federalismo fiscale municipale, istituiva nei comuni capoluogo di provincia, nelle unioni di Comuni e dei comuni turistici o città d’arte l’imposta di soggiorno, una forma d’imposta destinata a tassare i flussi turistici.

La ratio era quella di garantire attraverso il gettito di quest’entrata locale, stabilita fino ad un massimo di 5€ per pernottamento, il finanziamento d’interventi in materia di turismo, come la manutenzione, fruizione e recupero dei beni culturali e ambientali locali e la copertura dei costi di alcuni servizi pubblici locali. 

L’articolo 14, comma 16, lett. e), D.L. n.78/2010, aveva già precedentemente introdotto esclusivamente per la città di Roma, un’analoga imposizione, definita contributo di soggiorno, che prevedeva un massimo di 10€ per pernottamento, entrata poi estesa anche ai comuni capoluogo con presenze turistiche 20 volte superiori ai residenti come Venezia, Firenze, Rimini, Pisa, Siena o Verbania, dall’articolo 46, comma 1-bis, D.L. n.124/2019.

Questa tassazione locale, precedentemente adottata per le strutture alberghiere, paralberghiere e extralberghiere, richiamate dalla legislazione regionale in materia, veniva estesa anche alle locazioni brevi dal già citato D.L. n. 50/2017. 

Regime fiscale: cedolare secca o tassazione ordinaria

Da un punto di vista fiscale, il D.L. 50/2017 ha introdotto la possibilità per i locatori di aderire alla cedolare secca con aliquota del 21%, sostitutiva dell’IRPEF e delle relative addizionali, senza l’applicazione dell’imposta di bollo e di registro al contratto di locazione, per il quale è prevista la forma scritta, anche in assenza di obblighi di registrazione.

Le imprese, anche individuali, sono escluse dalla cedolare secca, così come le Case vacanze e i Bed & Breakfast, per le quali una Circolare AdE n. 24/2017, le escludeva in quanto attività commerciali.

Se il locatore non sceglie esplicitamente la cedolare secca, i redditi provenienti dalle locazioni brevi, sono assoggettati a tassazione ordinaria.

Sulle prestazioni non si applica l’IVA e non c’è obbligo di tenuta della documentazione fiscale, essendo sufficiente il rilascio di ricevuta in duplice copia, numerata progressivamente e con la data del pagamento, applicando l’imposta di bollo da € 2, se il conto è superiore a 77,47 €.

La copia della ricevuta trattenuta dovrà essere conservata e sarà valida ai fini della determinazione dei “redditi diversi” di cui all’articolo 67, comma 1, lett. i), D.P.R. 917/1986 (TUIR), come differenza tra l’ammontare percepito nel periodo d’imposta e le spese specificamente inerenti quali prodotti per la pulizia delle camere, biancheria, lavanderia, consumi di acqua ed energia elettrica, cibi e bevande o materiale di cancelleria. 

La criticità nelle obbligazioni dei comproprietari degli immobili 

Quando ci si trova nella situazione in cui la proprietà degli immobili adibiti a locazioni turistiche è condivisa con altri soggetti, sussistono diverse incombenze tra gli obblighi amministrativi, come la SCIA comunale, il Codice regionale (CIR) e il nuovo Codice nazionale (CIN), che fanno riferimento ad uno solo dei proprietari, mentre per quanto riguarda le incombenze fiscali, come certificazioni uniche e dichiarazione dei redditi da locazione, queste spettano a tutti i comproprietari.
Su questo punto esiste quindi un disallineamento tra i soggetti tenuti agli obblighi fiscali e quelli di carattere amministrativo, così come relativamente ai contratti di mandato che gli intermediari (property manager, agenti immobiliari e piattaforme digitali), generalmente per comodità e prassi, fanno sottoscrivere ad uno solo dei comproprietari.
La già citata Circolare Agenzia delle Entrate n. 24/2017, distingueva su questo punto, la posizione di chi sottoscrive il contratto di locazione che può operare la ritenuta operata e certificata e inserirla in dichiarazione, mentre gli altri comproprietari possono dichiarare la loro quota di reddito e modificare la certificazione unica, saldando direttamente le imposte dovute.
Rispetto a questo disallineamento, che sta creando numerosi problemi agli intermediari, si procede attraverso due opzioni:

• tassare soltanto uno dei comproprietari; 
• in presenza di un conto bancario cointestato ai comproprietari s’intestano redditi, ritenute e certificazione a ognuno di essi per la loro quota di proprietà.
   

La seconda opzione, sicuramente è una semplificazione per i contribuenti, ma una chiara complicazione per il property manager, che dovrebbe a questo punto intestare tutti i contratti di locazione breve ai molteplici locatori. 

Locazioni brevi esercitate come attività imprenditoriale

A partire dal 2021, l’articolo 1, comma 595, della Legge n. 178/2020, ha stabilito che l’impiego di un numero d’immobili in locazione breve superiore a quattro, qualifica l’imprenditorialità dell’attività esercitata. 
L’Agenzia delle Entrate, in risposta a Interpello del 26 agosto 2020, n. 278, ha sottolineato che sussiste l’imprenditorialità della conduzione degli immobili anche quando si è in presenza di una struttura organizzata ovvero della messa a disposizione dell’ospite di ulteriori servizi aggiuntivi, come ad esempio la somministrazione dei pasti, il noleggio di veicoli o di guide turistiche o ancora quando nella struttura è presente del personale dipendente o un ufficio dedicato all’amministrazione.

Ulteriore novità, è stata introdotta dall’articolo 1, comma 63, Legge n. 213/2023 (Bilancio 2024) che ha innalzato al 26% la cedolare secca sulle locazioni brevi, concedendo per un solo immobile, scelto dal contribuente, l’applicazione dell’aliquota ridota al 21%.

Per gli immobili condotti professionalmente, fiscalmente è adottato il regime d’impresa, pertanto, oltre all’invio della SCIA, sussiste l’obbligo di aprire la partita Iva, d’iscrizione al Registro Imprese (codice ATECO 55.20.51 – Affittacamere per brevi soggiorni, case e appartamenti per vacanze, bed and breakfast, residence), la tenuta contabile e gli adempimenti contributivi e assicurativi per gli eventuali dipendenti o collaboratori. 

Pertanto, occorre rilasciare ricevuta/fattura fiscale con applicazione di IVA al 10%. 

L’Agenzia del Territorio, con nota del 30 aprile 2009, prot. 24273, indicava che, quando un immobile è posto in locazione breve, con attività esercitata in forma abituale, stabile e professionale, deve essere accatastato in categoria D/2 (alberghi e pensioni).

Gli obblighi di Pubblica Sicurezza 

L’articolo 109 TULLPS prescrive l’obbligo per i gestori delle strutture ricettive, di segnalare entro 24 ore gli alloggiati, attraverso una comunicazione telematica al portale Alloggiati Web della Polizia di Stato; esclusi dall’obbligo i soli rifugi alpini inclusi in apposito elenco istituito dalla Regione o Provincia autonoma. 

L’articolo 5, D.L. n. 53/2019, ha integrato l’articolo 109, comma 3, TULLPS, prevedendo che l’invio delle schede alloggiati avvenga entro 6 ore, per i soggiorni che hanno la durata di 24 ore.

L’Articolo 19-bis, D.L. n.113/2018, riprendendo il contenuto di una Circolare interpretativa del Ministero dell’Interno del 26.06.2015, effettuando l’interpretazione autentica dell’articolo 109 TULLPS, ha introdotto l’obbligo di comunicazione al Portale Web Alloggiati, anche per le locazioni brevi. 

Tra le ultime novità in tema d’obblighi di pubblica sicurezza la Circolare del Ministero dell’interno n 557/st/221.3.1.0, del 18 novembre 2024. Proprio le locazioni brevi, che adottavano la prassi d’identificare gli alloggiati da remoto, generalmente facendosi trasmettere la copia dei documenti d’identità, senza poi verificare la corrispondenza degli effettivi alloggiati, devono verificare “de visu” gli ospiti al momento del check-in. 

Il Codice Identificativo Regionale 

Ulteriori novità che hanno impattato sul settore delle locazioni brevi sono quelle contenute nell’articolo 13-quater, comma 7, D.L. n. 34/2019, convertito con Legge n. 58/2019, che recita: “I soggetti titolari delle strutture ricettive, i soggetti che esercitano attività di intermediazione immobiliare e i soggetti che gestiscono portali telematici, mettendo in contatto persone in cerca di un immobile o porzioni di esso con persone che dispongono di unità immobiliari o porzioni di esse da locare, sono tenuti a pubblicare il codice identificativo nelle comunicazioni inerenti all’offerta e alla promozione”.

Le novità sono state rese attuative dal D.M. prot. 1782/2021, che ha assegnando un Codice identificativo alfanumerico regionale (CIR), da utilizzare per ogni comunicazione inerente all’offerta e la promozione dei servizi all’utenza, strutturando a livello regionale un’idonea Banca dati delle strutture ricettive e degli immobili destinati alle locazioni brevi. 

Il CIN e la Banca dati Nazionale delle Strutture Ricettive e degli immobili

Non tutte le Regioni si sono adeguate all’introduzione del CIR, adottando così procedure e parametri differenti, pertanto, con la finalità di determinare regole omogenee su tutto il territorio e assegnare un Codice Identificativo Nazionale (CIN), è intervenuto l’articolo 13-ter, D.L. n. 145/2023, convertito con Legge n. 191/2023.

La disciplina predetta a tutela dei consumatori ha incrementando con il CIN la trasparenza dell’offerta contrattuale e introdotto anche nuove norme di sicurezza per le unità locate (articolo 7, D.L. n. 145/2023).

Il Ministero del Turismo in data 3 settembre 2024 ha pubblicato in Gazzetta Ufficiale, l’avviso d’entrata in funzione della Banca Dati Strutture Ricettive sulla quale è possibile richiedere l’attivazione del Codice Identificativo Nazionale. 

Lo stesso Ministero del Turismo, con avviso pubblicato sul proprio sito il 22 ottobre 2024, ha prorogato l’obbligo di registrarsi e richiedere il CIN al 1° gennaio 2025.

Il Codice Identificativo Nazionale univoco per ogni unità immobiliare dovrà essere:

• esposto all’esterno dello stabile dov’è collocato l’appartamento o la struttura oggetto di locazione breve;
• citato negli annunci di locazione ove pubblicati e/o comunicati sia dalle persone fisiche locatrici sia dagli eventuali intermediari immobiliari o portali telematici.

I locatari le unità immobiliari a destinazione abitativa mediante contratti di locazione breve, dovranno comunicare telematicamente in Banca Dati nazionale i dati catastali dell’immobile oggetto di locazione e la sussistenza dei requisiti di sicurezza richiesti (dispositivi per la rilevazione di gas combustibili e monossido di carbonio funzionanti ed estintori portatili).

La disciplina sanzionatoria

L’impianto sanzionatorio è previsto dall’articolo 13-ter, comma 9, D.L. n.145/2023: 

• per chi pone in locazione breve un immobile privo di CIN, sanzione amministrativa da 800 a 8.000 €;
• per chi non indica il CIN attribuito negli annunci di locazione, sanzione amministrativa da 500 a 5.000€ e la rimozione dell’annuncio irregolare pubblicato;
• per le unità immobiliari proposte in locazione, prive dei requisiti di sicurezza, sanzione amministrativa da 600 a 6.000 €;
• per chi non ha presentato la SCIA per l’inizio dell’attività, sanzione amministrativa da 2.000 a 10.000 €.

Lo stesso articolo 13-ter, DL n. 145/2023, stabilisce al comma 11, che l’attività di controllo e sanzionatoria è di competenza della Polizia Locale. 

I proventi derivanti dall’applicazione delle sanzioni amministrative sono destinati a finanziare investimenti per le politiche in materia di turismo e interventi concernenti la raccolta e lo smaltimento dei rifiuti. 

L’intervento del Consiglio di Stato in merito alla limitazione dell’avvio di attività non imprenditoriale di locazione turistica

L’enorme diffusione delle locazioni brevi turistiche, rispetto alle quali per motivi legati all’overtourism, si sono verificate in alcune città una serie di criticità, nello specifico, l’incremento delle locazioni brevi sottrae unità immobiliari al mercato residenziale generando un conseguente aumento dei canoni di locazione e fenomeni di evasione fiscale e concorrenza sleale in danno delle strutture ricettive. 

Alcune amministrazioni locali, come Firenze, Bologna, Roma, Venezia e Sirmione, per venire incontro alla richiesta dei propri cittadini di limitare questo fenomeno, hanno adottato con specifico regolamento che limitava la concessione d’utilizzo di un loro immobile con la formula della locazione breve turistica, alla sola attivazione d’attività imprenditoriale, riconducendo quindi tale iniziativa a tipica delle strutture ricettive.

Proprio rispetto ad un ricorso al regolamento comunale, adottato nel 2022 dal Comune di Sirmione, dopo una prima sentenza del TAR Lombardia che accoglieva parzialmente le ragioni del ricorrente, il Consiglio di Stato in una recente sentenza n. 2928/2025, è intervenuto stabilendo che l'amministrazione locale non poteva impedire al proprietario di avviare un'attività non imprenditoriale di locazione turistica.

I giudici amministrativi, hanno infatti precisato che: "l’atto dispositivo dell’immobile, riconducibile al diritto del proprietario ed alla libertà contrattuale, non ricade nell’ambito dell’articolo 19 della legge n. 241 del 1990 e non è soggetta a poteri prescrittivi ed inibitori della pubblica amministrazione". 

Pertanto sostanzialmente le locazioni turistiche gestite da privati non costituiscono strutture ricettive e, di conseguenza, non sono soggette alla loro normativa specifica, inoltre, in assenza di una legge nazionale che disciplini in modo organico gli affitti brevi non imprenditoriali, le amministrazioni comunali non possono introdurre regolamenti che limitino questa libertà contrattuale.
 

--> Per approfondire ulteriormente le metodologie di monitoraggio e di verifica delle locazioni brevi, si consiglia il contenuto del volume "L’accertamento e la riscossione delle entrate locali”, della collana LEGALITÀ IN COMUNE.