Perpetuità di una tomba

Si anticipa subito che le concessioni c.d. perpetue sono trasformabili dal comune in concessioni temporanee di lunga durata soggette a rinnovo.

Sul punto si richiama la sentenza del T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. II - Sentenza 31 gennaio 2014, n. 289 che svolge il seguente ragionamento giuridico. La natura e le caratteristiche delle concessioni cimiteriali sono da tempo controverse, specie per quanto attiene alla durata del rapporto. In particolare, secondo i giudici amministrativi, anche a voler ammettere la perpetuità dell'originaria concessione cimiteriale, resta da chiarire la questione di fondo, e cioè se, a fronte di una concessione cimiteriale perpetua, l'Amministrazione abbia o meno il potere di disporne unilateralmente la sua modifica, mediante la previsione di un termine di durata, oltre il quale la concessione deve essere rinnovata. Per addivenire alla risposta, i giudici pugliesi chiariscono anzitutto che la gestione dei siti cimiteriali è permeata dalla disciplina pubblicistica demaniale; ciò implica che, se nei confronti dei terzi lo ius sepulchri garantisce al concessionario ampi poteri di godimento del bene, con la conseguenza che, nei rapporti interprivati, la protezione della situazione giuridica è piena, assumendo la fisionomia tipica dei diritti reali assoluti di godimento, tuttavia, nei confronti della pubblica amministrazione concedente esso costituisce un "diritto affievolito" in senso stretto, soggiacendo ai poteri regolativi e conformativi di stampo pubblicistico (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sez. VII, 9 dicembre 2013, n. 5635 e 5 novembre 2013, n. 4901).

Ciò posto, pur nella consapevolezza delle oscillazioni giurisprudenziali in materia (fra cui i precedenti indicati nell'atto introduttivo del giudizio), la decisione del 31.1.2014 reputa che la natura demaniale dei cimiteri contrasti con la perpetuità delle concessioni cimiteriali, perché essa finirebbe per occultare un vero e proprio diritto di proprietà sul bene demaniale (cimitero) che per sua natura è un bene pubblico, destinato a vantaggio dell'intera collettività. Ne consegue che l'utilizzo di tale bene in favore di alcuni soggetti attraverso una concessione deve necessariamente essere temporalmente limitato, anche stabilendo una durata prolungata nel tempo e rinnovabile alla scadenza, venendo altrimenti contraddetta la sua ontologica finalità pubblica, al quale il bene verrebbe definitivamente sottratto (cfr. T.A.R. Sicilia Palermo, sez. III, 2 dicembre 2013, n. 2341).

Alla luce di tali considerazioni è stato considerato corretto il regolamento comunale che ha disposto la trasformazione delle concessioni c.d. "perpetue" in concessioni temporanee di lunga durata soggette a rinnovo, così come corretta si rivela la disposizione regolamentare nella parte in cui ha imposto al concessionario il pagamento di un canone concessorio per il loro rinnovo.

Si ritiene utile ricordare che la perpetuità delle concessioni cimiteriali, consentita tanto dal regio decreto 25 luglio 1892, n. 448, quanto dal regio decreto 21 dicembre 1942, n. 1880, non è più stata contemplata dai successivi regolamenti statali di polizia mortuaria, adottati con decreti del Presidente della Repubblica 21 ottobre 1975, n. 803 e 10 settembre 1990, n. 285, i quali hanno disposto che le concessioni «sono a tempo determinato e di durata non superiore a 99 anni, salvo rinnovo» ed hanno previsto che «Le concessioni a tempo determinato di durata eventualmente eccedente i 99 anni», rilasciate anteriormente alla data di entrata in vigore del D.P.R. 803/1975, «possono essere revocate, quando siano trascorsi 50 anni dalla tumulazione dell'ultima salma, ove si verifichi una grave situazione di insufficienza del cimitero rispetto al fabbisogno del comune e non sia possibile provvedere tempestivamente all'ampliamento o alla costruzione di nuovo cimitero».

Benché la predetta facoltà di revoca faccia espresso riferimento alle concessioni 'a tempo determinato', l'estensione dell'istituto alle concessioni perpetue, operata da alcuni comuni, ha comportato la necessità, per l'autorità giudiziaria, di valutarne la legittimità.

 
Si rimarca che la giurisprudenza, sul punto, non appare univoca.

Secondo un primo filone, le concessioni perpetue esulano dall'ambito di applicazione dell'art. 92, comma 2, primo periodo, del D.P.R. n° 285/1990 e, non essendo soggette alla revoca ivi prevista, mantengono il carattere di perpetuità.  Nell'ambito di tale filone, viene affermato che l'art. 92 del D.P.R. 285/1990 «non regola affatto le esistenti concessioni cimiteriali perpetue [...]. La norma in questione si limita infatti a stabilire che le future concessioni cimiteriali debbano essere ricondotte a due tipologie a tempo determinato e che non possano quindi essere più rilasciate concessioni per l'uso perpetuo di aree cimiteriali. Nessuna norma invece prevede che le concessioni perpetue esistenti debbano trasformarsi in una delle tipologie previste dal D.P.R. citato e quindi esse rimangono assoggettate al regime giuridico secondo il quale sono sorte potendo quindi essere modificate solo da espressa disposizione di legge, da novazioni consensuali o dal concretarsi dei casi di estinzione (soppressione del cimitero, ecc.)» (cfr. T.A.R. Trentino-Alto Adige - Trento, n. 318/1999, cit., T.A.R. Sardegna - Cagliari, Sez. II, n. 95/2006, cit. e Consiglio di Stato - Sez. V, n. 842/2011).

 
Un secondo orientamento radica, invece, la propria tesi sul disposto dell'art. 824, secondo comma, del codice civile, ai sensi del quale i cimiteri sono soggetti al regime del demanio comunale - «i cui atti dispositivi non sono legittimamente configurabili senza limiti di tempo», rilevando, innanzitutto, che la concessione cimiteriale, di natura traslativa, crea, nel privato concessionario, un diritto soggettivo perfetto di natura reale, opponibile agli altri privati e precisando che, nei confronti dell'ammini-strazione pubblica, tale diritto si affievolisce, degradando ad interesse legittimo, qualora lo richiedano esigenze di pubblico interesse per la tutela dell'ordine e del buon governo del cimitero, indipendentemente dall'eventuale irrevocabilità o perpetuità del diritto di sepolcro.

 
Sulla scorta di tali premesse, parte della giurisprudenza ritiene legittime:

• la revoca di concessioni rilasciate sine die (cfr. Consiglio di Stato - Sez. V, n. 2884/2001, cit.; T.A.R. Sicilia - Palermo, Sez. II, 13 marzo 2007, n. 794 e 18 gennaio 2012, n. 70), sempreché sussistano i presupposti previsti dalla normativa di settore (l'art. 92, comma 2, primo periodo, del D.P.R. 285/1990, richiamato nel testo. Sulla necessità della contestuale ricorrenza delle tre condizioni previste dalla legge per poter procedere alla revoca della concessione v. T.A.R. Trentino-Alto Adige - Trento, n. 318/1999, cit.; T.A.R. Sardegna - Cagliari, Sez. II, n. 95/2006, cit.; T.A.R. Sicilia - Catania, 8 aprile 2010, n. 1056; T.A.R. Sicilia - Palermo, Sez. III, n. 9197/2010, cit.; Consiglio di Stato - Sez. V, n. 842/2011);
• la previsione regolamentare comunale che dispone la trasformazione delle concessioni perpetue in concessioni temporanee (cfr. T.A.R. Sicilia - Palermo, Sez. III, 2 dicembre 2013, n. 2341; T.A.R. Puglia - Lecce, Sez. II, n. 289/2014).

In relazione alla predetta trasformazione, si ritiene utile riportare l'avviso espresso dal T.A.R. Sicilia (cfr. Palermo, Sez. III, n. 2341/2013), il quale, ricordando che la giurisprudenza amministrativa si è in passato pronunciata in termini non univoci, ritiene che «la natura demaniale dei cimiteri sia di ostacolo alla configurazione della perpetuità delle concessioni cimiteriali che, nella sostanza, in tal modo, finirebbero per occultare un vero e proprio diritto di proprietà su un bene demaniale».  Infatti, chiarisce quel giudice, un bene demaniale è, per sua natura, pubblico, cioè destinato a vantaggio dell'intera collettività. Tale carattere non esclude che il bene possa anche venire riservato (attraverso una concessione) ad un uso limitato in favore di alcuni soggetti, «ma tale uso privato deve necessariamente essere temporalmente limitato e non perpetuo», atteso che, diversamente, il bene verrebbe definitivamente sottratto alla sua ontologica finalità pubblica.

In conclusione, si suggerisce ai comuni interessati di valutare attentamente le determinazioni da assumere, anche considerato che la possibilità di operare la trasformazione delle concessioni cimiteriali perpetue in concessioni temporanee, in relazione alla quale sono intervenute pronunce giudiziali non univoche; inoltre, risulta, ad oggi, affermata, in tal senso, solo da giurisprudenza amministrativa di primo grado.

Dott. Pietro Cucumile 26/03/2018