Mutazione anagrafica di soggetti ricoverati e definizione degli “istituti di cura”

L’anagrafe deve essere una fotografia dell’esistente, pertanto l’intera disciplina anagrafica è ispirata al principio della reale situazione di fatto. Il principio informatore dell’anagrafe è la res-facti e ad esso bisogna sempre riferirsi per risolvere ogni problema di natura anagrafica.

Deve sempre sussistere la coincidenza tra il fatto e la sua rappresentazione amministrativa.

La Sentenza della Cassazione n. 1738 del 14 marzo 1986 ha stabilito che “La residenza di una persona è determinata dalla sua abituale e volontaria dimora in un determinato luogo, cioè dall’elemento obiettivo della permanenza in tale luogo e dall’elemento soggettivo dell’intenzione di abitarvi stabilmente, rivelata dalle consuetudini di vita e dallo svolgimento delle normali relazioni sociali; questa stabile permanenza sussiste anche quando la persona si rechi a lavorare o a svolgere altre attività fuori dal Comune di residenza, sempre che conservi in esso l’abitazione, vi ritorni quando possibile e vi mantenga il centro delle proprie relazioni familiari e sociali”.

Il Ministero dell’Interno, nella Circolare del 14 settembre 1991, n. 21, ci ricorda che «la residenza è comunque una situazione di fatto, alla quale deve tendenzialmente corrispondere una situazione di diritto contenuta nelle risultanze anagrafiche. Pertanto la mera dichiarazione resa da un soggetto all’ufficiale dell’anagrafe di non voler risultare residente in un certo comune o, viceversa, di voler risultare residente non è di per sé sufficiente a determinare la cancellazione o l’iscrizione nell’anagrafe, occorrendo che il soggetto interessato provveda ad instaurare una situazione di fatto conforme a tale dichiarazione».

Ne deriva che la residenza è comunque una situazione di fatto, alla quale deve tendenzialmente corrispondere una situazione di diritto contenuta nelle risultanze anagrafiche tranne per le limitazioni previste dall’articolo 10-bis comma 1 del d.P.R. 30 maggio 1989, n. 223.

Nel nostro caso, abbiamo che “Non deve essere disposta, né d'ufficio, né a richiesta dell'interessato, la mutazione anagrafica, per trasferimento di residenza, per ricoverati in istituti di cura, di qualsiasi natura, purché la permanenza nel comune non superi i due anni, a decorrere dal giorno dell'allontanamento dal comune di iscrizione anagrafica”.

Occorre capire cosa intende il legislatore quanto utilizza il termine "istituti di cura".

È pacifico che si debbano intendere solo le strutture puramente sanitarie - quindi ospedali o cliniche - e non quelle che erogano più servizi.

La corretta interpretazione è stata ulteriormente specificata dal Ministero dell'Interno, in risposta a due quesiti (31/10/2003 e 07/06/2006) in merito alla possibile equiparazione tra comunità terapeutiche, in questo caso per il recupero di tossicodipendenti, e istituti di cura ai fini del citato articolo 10-bis: "Al fine di un esame complessivo della tematica, - scriveva il Ministero - questa Direzione ha interpellato il Ministero della Salute, il quale ha precisato che 'non sembra potersi dubitare, infatti, che le varie ed interdipendenti attività erogate dalle comunità terapeutiche per il recupero di tossicodipendenti o di alcolisti integrino una fattispecie del tutto peculiare e di ben maggiore complessità rispetto a quello del semplice ricovero in istituti di cura, di qualsiasi natura, previsto dall’art. 8, lett. b) (oggi 10-bis) di detto regolamento, sol che si consideri che tali attività risultano comunque finalizzate, per definizione, all’assistenza, alla cura, alla riabilitazione ed al reinserimento sociale dei tossicodipendenti'".

In sintesi gli istituti di cura sono quelli in cui gli ospiti sono accolti, in genere, per il periodo necessario alle cure ed esclusivamente per tale fine. Rientrano in tale categoria gli ospedali, le case di cura, le cliniche, gli istituti di riabilitazione, ecc.

Le case di riposo, le residenze sanitarie assistenziali, le comunità, le residenze per l’esecuzione delle misure di sicurezza (r.e.m.s.), le case famiglia per minori o per persone affette da dipendenza (alcol, droghe, ecc.) e i centri di accoglienza non sono istituti di cura in considerazione che l'accoglimento non è dettato dalla prestazione di un servizio sanitario, ma prevalentemente per altri motivi, quali il sostegno sociale, l'assistenza o altro, anche quando prestino servizi collaterali di natura sanitaria. Per queste strutture quindi non sarà applicabile il limite temporale dei 2 anni di permanenza indicato all'articolo 10-bis.

Ricordo che l’articolo 18 del d.P.R. 30 maggio 1989, n. 223, dispone che “Entro due giorni lavorativi successivi alla presentazione delle dichiarazioni di cui all'articolo 13, comma 1, lettere a), b) e c), l'ufficiale d'anagrafe effettua le iscrizioni o le registrazioni delle mutazioni anagrafiche dichiarate, con decorrenza dalla data della presentazione delle dichiarazioni”.

Pertanto, l'ufficiale d'anagrafe, per legge, avrebbe dovuto accogliere l'istanza di iscrizione anagrafica entro due giorni lavorativi successivi alla dichiarazione anagrafica. Se fosse così e gli accertamenti avessero dato esito negativo o si trattasse di un ricovero in un ospedale, l'ufficiale d'anagrafe dovrà inviare il preavviso di annullamento (articolo 10-bis della Legge 7 agosto 1990, n. 241) e, se non ci saranno elementi nuovi, dovrà adottare il provvedimento di annullamento dell'iscrizione già effettuata.

Nel caso in cui non sia stata rispettata la legge e l'ufficiale d'anagrafe non abbia ancora accolto la domanda di iscrizione, sempre e solo che non sussistano i requisiti per l'iscrizione, l'ufficiale d'anagrafe dovrà inviare un preavviso di rigetto (articolo 10-bis della Legge 7 agosto 1990, n. 241) e, se non ci saranno elementi nuovi, dovrà adottare il provvedimento di rigetto della domanda.

In entrambi i casi, l'iscrizione anagrafica viene ripristinata fin dall'inizio per cui, giuridicamente, la persona non risulterà mai stata iscritta nel comune.

L’articolo 21-nonies della Legge 7 agosto 1990, n. 241, dispone che «il provvedimento amministrativo illegittimo..., può essere annullato d’ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole, comunque non superiore a dodici mesi dal momento dell’adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, inclusi i casi in cui il provvedimento si sia formato ai sensi dell’articolo 20, e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall’organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge. Rimangono ferme le responsabilità connesse all’adozione e al mancato annullamento del provvedimento illegittimo.».

L’annullamento in autotutela dell’atto amministrativo prevede che siano sostanzialmente tre i presupposti che legittimano l’esercizio del potere di autotutela:

1)    la illegittimità del provvedimento amministrativo da ritirare in autotutela;

2)    la sussistenza di un interesse legittimo che consiglia l’esercizio del potere di ritiro dell’atto illegittimo (interesse da ritenere prevalente rispetto a quello al mantenimento dell’atto, ancorché illegittimo);

3)    che il potere di autotutela venga esercitato «entro un termine ragionevole», in considerazione anche dell’affidamento ingenerato dal provvedimento da ritirare e che i provvedimenti amministrativi illegittimi a danno del cittadino, come in questo caso, possono comunque essere annullati senza limiti di tempo.

L’articolo 21-nonies non deve essere utilizzato in questo caso in quanto la pratica di mutazione di residenza non è ancora stata definita.

4 Novembre 2024

Andrea Dallatomasina

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