“Uso proprio” ed “uso di terzi” del veicolo: il dilemma della sanzionabilità

La questione generale

Circolano nelle città d’arte, in maniera alquanto disinvolta, alcune tipologie di veicoli (in alcuni casi anche “golf car”) che non sono sempre conformi alle previsioni dell’articolo 85 del Codice della Strada.
Al momento del controllo, come nel caso trattato dalla recentissima ordinanza resa dalla Cassazione civile, Sezione II, n. 27218 del 21-10-2024, la Polizia Locale incontra veicoli intestati ad agenzie di viaggio che offrono pacchetti turistici "tutto compreso", anche mettendo a disposizione veicoli di loro proprietà, guidati da un dipendente, che magari, nel mentre guida, illustra la città e le sue bellezze ai turisti. 
L’esperto conoscitore del Codice della strada, rileggendo l’articolo 85, rapidamente sussume il caso nell’attività di noleggio con conducente, configurandosi la fattispecie nell’ "uso di terzi".

Art. 85 Servizio di noleggio con conducente per trasporto di persone

1. Il servizio di noleggio con conducente per trasporto di persone è disciplinato dalle leggi specifiche che regolano la materia.
2. Possono essere destinati ad effettuare servizio di noleggio con conducente per trasporto di persone:
a) i motocicli con o senza sidecar;
b) i tricicli;
b-bis) i velocipedi;
c) i quadricicli;
d) le autovetture;
e) gli autobus;
f) gli autoveicoli per trasporto promiscuo o per trasporti specifici di persone;
g) i veicoli a trazione animale.
3. La carta di circolazione di tali veicoli è rilasciata sulla base della licenza comunale d'esercizio.
4. Chiunque adibisce a noleggio con conducente un veicolo non destinato a tale uso ovvero, pur essendo munito di autorizzazione, guida un'autovettura adibita al servizio di noleggio con conducente senza ottemperare alle norme in vigore, ovvero alle condizioni di cui all'autorizzazione, è soggetto alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma da € 173 a € 694 e, se si tratta di autobus, da € 430 a € 1.731. La violazione medesima importa la sanzione amministrativa della sospensione della carta di circolazione per un periodo da due a otto mesi, secondo le norme del capo I, sezione II, del titolo VI.
4-bis. Chiunque, pur essendo munito di autorizzazione, guida un veicolo di cui al comma 2 senza ottemperare alle norme in vigore ovvero alle condizioni di cui all'autorizzazione medesima è soggetto alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma da € 86 a € 338. Dalla violazione consegue la sanzione amministrativa accessoria del ritiro della carta di circolazione e dell'autorizzazione, ai sensi delle norme di cui al capo I, sezione II, del titolo VI.

Ciò in quanto appare difficile che sia legittima una diversa interpretazione che conduca la definizione di questa casistica alla diversa fattispecie dell’“uso proprio”.

Art. 83 Uso proprio

1. Per gli autobus adibiti ad uso proprio e per i veicoli destinati al trasporto specifico di persone ugualmente adibiti a uso proprio, la carta di circolazione può essere rilasciata soltanto a enti pubblici, imprenditori, collettività, per il soddisfacimento di necessità strettamente connesse con la loro attività, a seguito di accertamento effettuato dal Dipartimento per i trasporti terrestri sulla sussistenza di tali necessità, secondo direttive emanate dal Ministero dei trasporti con decreti ministeriali.
2. La carta di circolazione dei veicoli soggetti alla disciplina del trasporto di cose in conto proprio è rilasciata sulla base della licenza per l'esercizio del trasporto di cose in conto proprio; su detta carta dovranno essere annotati gli estremi della licenza per l'esercizio dell'autotrasporto in conto proprio così come previsto dalla legge 6 giugno 1974, n. 298, e successive modificazioni. Le disposizioni di tale legge non si applicano agli autoveicoli aventi una massa complessiva a pieno carico non superiore a 6 t.
3. Per gli altri documenti di cui deve essere munito il veicolo adibito al trasporto di cose in conto proprio restano salve le disposizioni stabilite dalle norme speciali in materia.
4. Chiunque adibisce ad uso proprio un veicolo per trasporto di persone senza il titolo prescritto oppure violi le condizioni o i limiti stabiliti nella carta di circolazione è soggetto alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma da € 173 a € 694. 
5. La violazione di cui al comma 4 importa la sanzione accessoria della sospensione della carta di circolazione per un periodo da due a otto mesi, secondo le norme di cui al capo I, sezione II, del titolo VI.
6. Chiunque adibisce ad uso proprio per trasporto di cose un veicolo senza il titolo prescritto o viola le prescrizioni o i limiti contenuti nella licenza è punito con le sanzioni amministrative previste dall'art. 46, primo e secondo comma, della legge 6 giugno 1974, n. 298.

Il caso di specie

La Polizia Municipale di Siena contestava ad un’agenzia di viaggi e turismo la violazione degli artt. 85, comma 4 e 116, commi 16 (1) e 18 C.d.S., per avere adibito a noleggio con conducente un veicolo non destinato a tale uso, svolgendo quindi -il conducente- tale attività sprovvista del relativo certificato di abilitazione professionale.

Contro questi verbali insorgeva l’agenzia di viaggio sanzionata, che soccombeva tanto innanzi al Giudice di pace che innanzi al Tribunale, evocato come giudice di appello.

I giudizi di merito, in rapida sintesi, confermavano i verbali impugnati, ritenendo che la condotta sanzionata non rientrasse tra le attività tipiche dell'agenzia di viaggio; quindi la stessa restava soggetta alla disciplina del settore dei trasporti esercitata nel mancato rispetto delle prescrizioni previste dalla legge. Sempre nei giudizi di merito, veniva evidenziato che non era possibile l'utilizzo di un'autovettura adibita ad uso privato da parte di un'agenzia di viaggi per il trasporto di persone durante un'escursione turistica, anche nell'ambito di un pacchetto turistico "tutto compreso", affermando la necessità di utilizzo di mezzo immatricolato ad uso terzi, come previsto dalla normativa in materia di rango primario.

Peraltro, la normativa è estremamente chiara: 

• ai sensi dell'art. 82, comma 2 C.d.S., la modalità d'utilizzo del veicolo "ad uso proprio" è identificata per esclusione rispetto all'"uso di terzi". 
• Secondo la disposizione citata, vi è "uso di terzi" ogniqualvolta il mezzo viene utilizzato "dietro corrispettivo, nell'interesse di persone diverse dall'intestatario della carta di circolazione"; quindi l'elemento qualificante viene individuato nel pagamento di un corrispettivo per l'uso del mezzo da parte di terzi.
• La legge 16 gennaio 1992 n. 21, c.d. "Legge quadro per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea" stabilisce che sono definiti autoservizi pubblici non di linea: a) il servizio di taxi con autovettura, motocarrozzetta, natante e veicoli a trazione animale; b) il servizio di noleggio con conducente e autovettura, motocarrozzetta, velocipede, natante e veicoli a trazione animale; per esercitare tale attività occorre l’autorizzazione, l’iscrizione presso le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura al ruolo dei conducenti di veicoli o natanti adibiti ad autoservizi pubblici non di linea. 
• Le norme sanzionatorie applicate dalla Polizia Municipale, nel caso di specie, completano il quadro.

Pertanto, sussistendo il presupposto del pagamento del corrispettivo, l'attività prestata dall’agenzia di viaggio, nonostante alcune differenze minime, è stata qualificata quale servizio di noleggio con conducente (2).

La pronuncia rivoluzionaria

Interposto ricorso per Cassazione, contro la sentenza di appello che aveva confermato la correttezza dell’operato della polizia locale, arriviamo all’Ordinanza della Cassazione civile, Sezione II, n. 27218 del 21-10-2024.
L’esegesi patrocinata dalla Sezione, muove da dati normativi esterni rispetto al codice della strada.

L'art. 18 del D.Lgs. del 23 maggio 2011, n. 79 (c.d. Codice del turismo) definisce le agenzie di viaggio come "le imprese turistiche che esercitano congiuntamente o disgiuntamente attività di produzione, organizzazione ed intermediazione di viaggi e soggiorni e ogni altra forma di prestazione turistica a servizio dei clienti, siano essi di accoglienza che di assistenza". Alla luce di questa disposizione, l'attività d'impresa delle agenzie di viaggio, quindi, non è limitata alla mera produzione e organizzazione di viaggi, ma può estendersi anche ad una serie di attività collaterali e funzionali alla prestazione di un servizio turistico, che abbiano comunque ad oggetto l'assistenza e l'accoglienza dei turisti. Inoltre, il Codice del turismo, all'art. 33, comma 1, lett. a) individua quale "servizio turistico", tanto "il trasporto di persone" (n. 1), quanto il noleggio di auto (n. 3), oltre che, al n. 4, grazie ad un'ampia clausola residuale, anche "qualunque altro servizio turistico che non costituisce parte integrante di uno dei servizi turistici di cui ai numeri 1), 2) o 3), e non sia un servizio finanziario o assicurativo".

Secondo gli Ermellini, quindi, quando un’agenzia di viaggio e turismo offre "pacchetti all inclusive", può anche svolgere direttamente l'attività di trasporto di persone con mezzi propri o di noleggio di autovetture.

Si arriva a ciò anche scomodando il Regio Decreto-legge 23 novembre 1936, n. 2523, ritenendo che, fin dall’antico, il noleggio di autovettura, allorché si accompagna esclusivamente all'attività escursionistica, rientra nell'attività delle agenzie di viaggi e turismo.

Risulta per la Cassazione, pertanto, acclarato che tra le attività proprie delle agenzie di viaggio è compreso il noleggio delle autovetture, quale servizio strumentale per l'esecuzione di un servizio turistico che prevede un'escursione privata, con o senza accompagnamento, per la visita delle città e dei dintorni, perché è "uso proprio" del veicolo, quello di metterlo a disposizione dei turisti, in un pacchetto "tutto compreso" ed effettuato durante un'escursione con un'autovettura di proprietà della stessa agenzia di viaggi.

Nel caso di specie, quindi, la condotta non era illecita e non poteva essere sanzionata dalla Polizia Municipale del Comune di Siena, non trattandosi di un esercizio abusivo dell'attività di noleggio con conducente in assenza del relativo certificato di abilitazione professionale, bensì della prestazione di un servizio turistico, quale il trasporto di persone, collaterale e strumentale all'escursione organizzata dalla agenzia di viaggio.

Dall’ordinanza emerge quindi una massima generale: “l'utilizzo della propria autovettura da parte dell'agenzia di viaggi, deve essere qualificato come un "uso proprio", in quanto strumentale all'esercizio dell'attività di impresa della stessa, e come tale ne è esclusa l'applicazione della disciplina di cui all'art. 85 C.d.S”.

La critica e le conseguenze

La pronuncia in parola, per quanto da osservare in quanto costituisce un precedente di legittimità che genera nomofilachia, sebbene sia valorizzabile in chiave di utile liberalizzazione dei mercati per gli operatori economici, lede il principio di sicurezza delle persone nella circolazione, quando -facendo cadere il richiamo all’articolo 85 del codice della strada- esclude che ci sia bisogno di un certificato di abilitazione professionale per trasportare, dietro corrispettivo, persone. Un tema che, in caso di sinistro stradale, potrebbe avere anche riflessi sulla risarcibilità del danno ai passeggeri e non poche ridondanze negative per il conducente.

Ci convince poco, altresì, la circostanza che la “man forte” a questa nuova esegesi liberalizzatrice del mercato e sterilizzatrice delle prerogative di controllo amministrativo delle attività economiche che hanno riflessi sulla sicurezza non pervenga da una disamina del sistema sanzionatorio e dei precedenti specifici, ma dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato che, sebbene si occupi da anni di noleggio con conducente e di imprese turistiche, lo fa in una prospettiva che non impatta mai direttamente sulla sicurezza della circolazione.

Cass.civ., n. 27218/2024 tende difatti a legittimarsi appoggiandosi, ad esempio, sulla sentenza del Consiglio di Stato  n. 4898 del 4 agosto 2009, che, dopo avere riconosciuto che la disciplina delle attività delle agenzie di viaggio comprende anche l'utilizzo dei propri mezzi di trasporto per l'organizzazione di viaggi o di escursioni, ravvisa che non vi è "alcun obbligo imposto alle agenzie di rivolgersi a terzi per lo svolgimento del servizio di trasporto, chiaramente strumentale alla possibilità di svolgimento della propria attività, dovendosi osservare che, laddove viene previsto che le agenzie di viaggio possono procedere al "noleggio di autovetture" (art. 2, lett. f), non si intende affatto creare un obbligo a carico delle agenzie, quanto, in via meramente esplicativa, sancire il contrario, ossia che le dette agenzie, per specifici aspetti della propria attività, sono legittimate a servirsi di terzi".

Ora, è pacifico per tutti la circostanza che, una norma del 1936 che parla di “autovetture” non trova omologhi concetti definitori nel codice della strada vigente ed approvato sessant’anni dopo. In altri termini, la questione trattata dal Consiglio di Stato, riguardava “l’immatricolazione ad uso proprio di un autobus, da destinare, in via complementare e strumentale, a viaggi organizzati per i clienti dell’agenzia”. Quindi poco o nulla ha a che vedere con la vicenda senese, nella quale era in gioco un veicolo classificato diversamente (ricordiamo ancora una volta che il D.M. 4 luglio 1994 parla di autobus o veicolo destinato al trasporto specifico di persone).

(1) È una conseguenza della mancanza di licenza per NCC e del relativo CAP; la norma prevede che, quando previsto da specifiche disposizioni, chiunque guida veicoli essendo munito della patente di guida ma non di altra abilitazione di cui ai commi 8 (qui è previsto il possesso del certificato di abilitazione professionale di tipo KA, se per la guida del veicolo adibito ai predetti servizi è richiesta la patente di guida di categoria A1, A2 o A, ovvero di tipo KB, se per la guida del veicolo adibito ai predetti servizi è richiesta la patente di guida di categoria B1 o B) 10, 11 e 12, quando prescritta, è soggetto alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma da € 408 a € 1.634. Consegue anche la sanzione accessoria del fermo del veicolo.
(2) Inoltre, nella specie, il mezzo utilizzato era un'autovettura con meno di nove posti e non già un autobus secondo la definizione di cui all'art. 53, comma 1, lett. b), C.d.S., per cui non si poteva fare ricorso ad una interpretazione estensiva della normativa ovvero all'applicazione analogica. In tal senso va ricordato che il DECRETO 4 luglio 1994, recante “Direttive e criteri per l'immatricolazione in uso proprio degli autobus” (GU Serie Generale n.161 del 12-07-1994) è riferito solo ad autobus o veicolo destinato al trasporto specifico di persone, per gli enti pubblici, gli imprenditori e le collettività per il soddisfacimento di necessità strettamente connesse con la loro attività.