Art. 126 bis Codice della Strada; il dilemma per le polizie locali: rispettare la circolare del Ministero o seguire la giurisprudenza?

La consistenza pratica del tema

Uno dei problemi più rilevanti per gli uffici che si occupano di gestione dei procedimenti sanzionatori del Codice della Strada e della notificazione dei verbali, consiste nella gestione delle variabilissime vicende connesse alla decurtazione dei punti.

In primo luogo, sussiste il tema del trasferimento tempestivo dei dati personali e della patente dei conducenti al momento dell’infrazione comportante decurtazione punti. Questo trasferimento, alquanto elementare in caso di contestazione immediata, diventa molto più complesso nel momento in cui l’informazione su chi fosse il conducente al momento dell’infrazione perviene dall’obbligato in solido che, ricevuta la notifica del verbale, comunica all’ufficio da cui dipendono gli agenti accertatori i dati personali e della patente di chi, in qualità di esecutore materiale della condotta illecita, merita la decurtazione dei punti.

In secondo luogo, sussiste il tema della sanzionabilità della condotta omissiva dell’obbligato in solido che non è sensibile all’intimazione posta in calce al verbale di accertamento della violazione principale, ovvero che rappresenti documentate e motivate cause che rendano l’omessa comunicazione non punibile, ovvero che presenti ricorso avverso il verbale principale.

Nel corso di questi anni recenti, si è assistito a un ristabilimento delle certezze operative, quanto ai termini dei procedimenti e alla loro decorrenza, grazie a una circolare del ministero dell’interno che, facendo leva su un filone giurisprudenziale che pareva consolidarsi, considerando irrilevante la proposizione dei ricorsi contro il verbale principale e ritenendo istantanea la violazione omissiva dell’obbligato in solido, garantiva la legittimità di un buon automatismo, nel procurare la notifica dei verbali recanti la sanzione pecuniaria da euro 291 ad euro 1.166.

Tuttavia, anche qui richiamando la recentissima ordinanza della Seconda Sezione della Cassazione civile, del 11 ottobre 2024, n. 26553, non si può fare a meno di domandarsi:

1. se il Ministero dell’interno tornerà indietro sui suoi passi;
2. se non sia opportuno che ciascun Comando rivaluti in proprio l’opportunità di seguire le indicazioni più recenti, fin qui impartite dal Ministero dell’interno.

I riferimenti normativi, di prassi e di giurisprudenza

Le norme:

• comma 2, dell’art. 126 bis del Codice della Strada: “…; nel caso di mancata identificazione di questi, il proprietario del veicolo, ovvero altro obbligato in solido ai sensi dell'articolo 196, deve fornire all'organo di polizia che procede, entro sessanta giorni dalla data di notifica del verbale di contestazione, i dati personali e della patente del conducente al momento della commessa violazione. Se il proprietario del veicolo risulta una persona giuridica, il suo legale rappresentante o un suo delegato è tenuto a fornire gli stessi dati, entro lo stesso termine, all'organo di polizia che procede. Il proprietario del veicolo, ovvero altro obbligato in solido ai sensi dell'articolo 196, sia esso persona fisica o giuridica, che omette, senza giustificato e documentato motivo, di fornirli è soggetto alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 291 ad euro 1.166….”;
• comma 3, art 11 del Codice della Strada: “…Al Ministero dell'interno compete, altresì, il coordinamento dei servizi di polizia stradale da chiunque espletati”;
• comma 1, art. 21 del Regolamento di Esecuzione al Codice della Strada: “Ai compiti di coordinamento dei servizi di polizia stradale di cui all'articolo 11, comma 3, del codice, provvede con proprie direttive il Ministro dell'interno”.

Le circolari:

• circolare n. 300/A/3971/11/109/16, del 29 aprile 2011, abrogata dalla successiva circolare del 27 ottobre 2022, n. 300/STRAD/1/0000035626.U/2022. Sosteneva che: “la presentazione di un ricorso avverso il verbale di contestazione costituisca un giustificato e documentato motivo di omissione dell'indicazione delle generalità del conducente”;
• circolare 05/09/2011, n. 300/A/7157/11/109/16 (forse da intendersi implicitamente abrogata dalla circolare del 27 ottobre 2022, n. 300/STRAD/1/0000035626.U/2022) confermava che “nell'ambito dei poteri di coordinamento attribuiti al Ministero dell'interno dall'articolo 11, comma 3, del Codice della strada, … non possa configurarsi un'omissione di collaborazione da parte del cittadino qualora questi comunichi all'organo di Polizia di aver proposto ricorso e che di per sé ciò costituisca un giustificato e documentato motivo di omissione dell'indicazione delle generalità del conducente”;
• circolare n. 300/STRAD/1/0000035626.U/2022, del 27 ottobre 2022, ha espressamente abrogato la circolare n. 300/A/3971/11/109/16 del 29 aprile 2011, capovolgendo le precedenti indicazioni e sostenendo che la presentazione del ricorso avverso il verbale principale non può essere considerato di per se stesso giustificato motivo di omissione dell'indicazione delle generalità del conducente, con la conseguenza che, in caso di omissione della comunicazione, dovrà procedersi con la contestazione della violazione ex art. 126-bis cds (in ogni caso, dovendosi valutare attentamente il ricorso per verificare se il contenuto dello stesso rappresenta giustificato e documentato motivo per non comunicare i dati del conducente), decorrendo il termine entro il quale il proprietario del veicolo è tenuto a comunicare all'organo di polizia che procede i dati relativi al conducente non dalla definizione dell'opposizione avverso il verbale di accertamento dell'infrazione presupposta, ma dalla richiesta rivolta al proprietario dall'autorità, trattandosi di ipotesi di illecito istantaneo previsto a garanzia dell'interesse pubblicistico relativo alla tempestiva identificazione del responsabile, del tutto autonomo rispetto all'effettiva commissione di un precedente illecito. Quindi, in caso di omissione della comunicazione, dovrà procedersi con la contestazione della violazione ex art. 126-bis cds. L'obbligo di comunicazione si deve, comunque, ritenere soddisfatto qualora nel ricorso venga indicato il soggetto che era alla guida del veicolo al momento dell'illecito. Resta fermo, in ogni caso, che la comunicazione all'anagrafe nazionale degli abilitati alla guida da parte dell'organo di polizia procedente dovrà essere effettuato solo dopo la definizione dell'illecito che, nel caso di presentazione del ricorso, avviene quando lo stesso è stato respinto e non siano più ammessi altri rimedi giurisdizionali. 

La giurisprudenza:

• Cass. civ. Sez. II Sent., 10/11/2010, n. 22881: in tema di sanzioni amministrative conseguenti a violazioni del codice della strada, il termine entro cui il proprietario del veicolo è tenuto - ai sensi dell'art. 126-bis, comma 2, quarto periodo, del codice - a comunicare all'organo di polizia che procede i dati relativi al conducente, non decorre dalla definizione del procedimento di opposizione avverso il verbale di accertamento dell'illecito presupposto, ma dalla richiesta rivolta al proprietario dall'organo di polizia, senza che quest'ultimo sia tenuto a soprassedere alla richiesta in attesa della definizione della contestazione dell'illecito; ne consegue che la sanzione di cui all'art. 180, comma 8, del codice della strada sussiste anche in caso di annullamento del verbale di contestazione dell'infrazione, attesa l'autonomia delle due infrazioni, la seconda delle quali attiene ad un obbligo di collaborazione nell'accertamento degli illeciti stradali.
• Cass. civ. Sez. VI - 2 Sent., 06/10/2014, n. 20974: in caso di violazione al codice della strada da cui consegua la sanzione amministrativa accessoria della decurtazione dei punti della patente, il ricorso avverso la violazione principale non elide, in capo al proprietario del veicolo, l'obbligo di comunicare i dati del conducente richiesti dalla P.A., che attiene ad un dovere di collaborazione di natura autonoma ed è separatamente sanzionato, sicché la comunicazione con la quale l'opponente si sia limitato a riferire dell'avvenuta presentazione del ricorso non ha carattere esaustivo poiché l'obbligo, nelle more del giudizio, resta solo sospeso e condizionato e si riattiva in caso di esito sfavorevole, con nuova decorrenza dei termini dal deposito della sentenza di primo grado, provvisoriamente esecutiva ai sensi dell'art. 282 cod. proc. civ.;
• Cass. civ. Sez. II, 23/07/2015, n. 15542: in tema di disciplina relativa alla patente a punti, il principio che deve essere posto a base dell'art. 126-bis, comma 2, del Codice della Strada è quello dell'autonomia delle due condotte sanzionabili - quella relativa all'infrazione presupposta e quella attinente all'omessa o ritardata comunicazione delle generalità del conducente - in cui la seconda è prevista a garanzia dell'interesse pubblicistico relativo alla tempestiva identificazione del responsabile, tutelabile di per sé e non in quanto collegato all'effettiva commissione di un precedente illecito - ovviamente essendo comunque necessaria l'allegazione, pur se poi dimostratasi infondata, della sua perpetrazione - ed è dunque indipendente dalla esistenza e dagli esiti di una concorrente impugnativa attinente alla legittimità dell'accertamento dell'illecito presupposto.
• Cass. civ. Sez. II Ord., 09/07/2018, n. 18027: in tema di sanzioni amministrative conseguenti a violazioni del codice della strada, il termine entro cui il proprietario del veicolo è tenuto, ai sensi dell'art. 126 bis, comma 2, cod. strada, a comunicare all'organo di polizia che procede i dati relativi al conducente, non decorre dalla definizione dell'opposizione avverso il verbale di accertamento dell'infrazione presupposta, ma dalla richiesta rivolta al proprietario dall'autorità, trattandosi di un'ipotesi di illecito istantaneo previsto a garanzia dell'interesse pubblicistico relativo alla tempestiva identificazione del responsabile, del tutto autonomo rispetto all'effettiva commissione di un precedente illecito;
• Cass. civ. Sez. III, Ord., 05-05-2020, n. 8479: il principio della autonomia delle due infrazioni e delle corrispondenti sanzioni si collega alla necessità di azionare, avverso ciascuna di esse, singoli rimedi, senza i quali ciascun verbale emesso diventa esecutivo e, trasmesso dall'ente impositore all'ente esattore, viene trasferito nella cartella di pagamento come valido titolo da azionare;
• Cass. civ. Sez. II Ord., 03/08/2022, n. 24012: in materia di illeciti stradali, la violazione prevista dall'art. 126-bis, comma 2, c.d.s. - consistente nella mancata comunicazione, nei sessanta giorni dalla data di notifica del verbale di contestazione, dei dati personali e della patente di guida del conducente al momento della commessa violazione presupposta - si configura soltanto quando siano definiti i procedimenti giurisdizionali o amministrativi proposti avverso il verbale relativo alla precedente infrazione di riferimento, non insorgendo prima di allora alcun obbligo nei termini siffatti. Ne consegue che, in caso di esito sfavorevole per il ricorrente dei predetti procedimenti, l'amministrazione è tenuta ad emettere un nuovo invito per l'obbligato, dalla cui notifica decorrono i sessanta giorni per adempiere alle incombenze di cui alla citata disposizione; mentre, in caso di esito favorevole (con annullamento del verbale di accertamento), viene meno il presupposto per la configurazione della violazione (1);
• Cass. civ. Sez. II, 01/02/2024, n. 3022: La violazione ex art. 126-bis comma 2 C.d.s. si può dare soltanto quando siano definiti i procedimenti giurisdizionali o amministrativi avverso il verbale di accertamento dell'infrazione presupposta. In caso di esito dei menzionati procedimenti sfavorevole per il ricorrente, l'organo di polizia è tenuto ad emettere una nuova richiesta, dalla cui comunicazione decorre il termine di sessanta giorni ex art. 126-bis comma 2 C.d.s.; mentre in caso di esito favorevole (con annullamento del verbale di accertamento), viene meno il presupposto della violazione de qua;
• Cass. civ. Sez. II, 11/10/2024, n. 26553: la violazione prevista dall'art. 126-bis, comma 2, c.d.s., consistente nella mancata comunicazione, nei sessanta giorni dalla data di notifica del verbale di contestazione, dei dati personali e della patente di guida del conducente al momento della commessa violazione presupposta, si configura soltanto quando siano definiti i procedimenti giurisdizionali o amministrativi proposti avverso il verbale relativo alla precedente infrazione di riferimento, non insorgendo prima di allora alcun obbligo nei termini siffatti. 

Le attese e le ipotesi

In linea generale, occorrerà verificare se il Ministero si arrenderà all’evidenza di una posizione giurisprudenziale che -sebbene discutibile- comporterà non pochi problemi per quei comandi di polizia locale che persevereranno nell’osservare le indicazioni della Circolare del 27 ottobre 2022, n. 300/STRAD/1/0000035626.U/2022.

Tendenzialmente, pur comprendendo l’esigenza pratica patrocinata dal Ministero, che considera autonoma, indipendente e istantanea l’omissione dell’obbligato in solido, non c’è dubbio che non si può restare indifferenti alla protervia con cui la Sezione II della Suprema Corte, dal 2022 ad oggi, ha ristabilito la piena dipendenza del procedimento di interlocuzione dalla completa definizione della violazione principale (2). Invero non ci convince questo “ribaltone”; tuttavia il valore dell’opinione di chi qua scrive poco conta.

Quello che conta è la necessità di valutare come approcciare, in concreto, la materia, specie quando le Polizie Locali (che producono molte sanzioni accertate “da remoto” e produttive di decurtazione punti) si dovranno difendere nei giudizi di opposizione, con la consapevolezza del superamento (e comunque assoluta irrilevanza per il cittadino) della circolare da parte nel rinnovato sentimento prevalente della Suprema Corte.

Quindi, la questione non è solo teorica. 
Sono in ballo risorse economiche: spese di notifica, oneri derivanti dal contenzioso, minacciosi sindacati ispettivi del Giudice contabile.

Vero che, le circolari precedentemente richiamate, non assurgendo a dignità di Direttiva del Ministro, non hanno carattere vincolante per i Corpi di Polizia Locale; tuttavia esse sono indicazioni di prassi, che esprimono una ragionevolezza che normalmente va opportunamente imitata.

Tuttavia, come è noto, la Suprema Corte ha più volte sancito che esiste l’inefficacia normativa esterna delle circolari, qualificate come atti meramente interni della pubblica amministrazione che “non possono spiegare alcun effetto giuridico nei confronti di soggetti estranei all’amministrazione, né acquistare efficacia vincolante per quest’ultima, essendo destinate esclusivamente ad esercitare una funzione direttiva nei confronti degli uffici dipendenti…” (Cass., SS.UU., n. 23031/2007; Cass., Sez. I n. 2092/1983; 14 luglio 2003, n. 11011).

Ne deriva che anche il mancato adattamento della circolare alle implicazioni giurisprudenziali sopravvenute, comporta la necessità di perseguire un’autonoma condotta di contenimento amministrativo del contenzioso e dei suoi potenziali danni; ciò indipendentemente dall’atteggiamento che il Ministero dell’interno intenderà assumere.

In buona sostanza, prima di dover intervenire, magari in autotutela, ad annullare i verbali di cui all’art. 126 bis, comma 2, del Codice della Strada, nel momento in cui dovesse esplodere il contenzioso, non è un fuor d’opera, adattare quanto prima il procedimento amministrativo alle indicazioni emerse dalle recenti pronunce rese dalla sezione II della Suprema Corte.

Dunque, si tratta solo di collegare, magari nel proprio applicativo gestionale, la gestione dei verbali con la gestione del contenzioso; alla proposizione del ricorso contro il verbale principale, potrebbe scattare una sospensione della procedura di invio della sanzione qui in esame, sbloccandosi la procedura (con un autonomo invito, da notificarsi entro 90 giorni dalla definizione della contestazione) solo nel momento in cui resti definitivamente acclarata la giusta ragione dell’Amministrazione, per la vertenza principale.

In questo modo, non si farebbero spese di notifica inutili, si ridurrebbe il contenzioso e si applicherebbe razionalità giuridica ad un tortuoso percorso procedimentale.

Ciò, comunque, annotando i dati personali e della patente del conducente eventualmente indicato dall’obbligato in solido (sia autonomamente che nel corpo del ricorso) per poi -alla definizione della contestazione (parafrasando il testo di legge (3))- inserire in ANAG i dati in parola, senza dover rinnovare l’invito.

Una procedura siffatta, ovviamente, richiede, applicazione umana seria e sostenibile, oltre che applicativi informatici ben profilati. La sostenibilità è data dal ragionevole rapporto tra personale operante presso l’ufficio di gestione delle sanzioni stradali e numero di verbali accertati dal Comando, alla luce della necessità di leggere sempre attentamente i ricorsi e le comunicazioni dei cittadini, per non incorrere in errori seriali, capaci di procurare danno.

(1) Rileva il collegio che, effettivamente, sulla prospettata questione non esiste un orientamento univoco nella giurisprudenza della Corte (in senso conforme alla soluzione recepita dal giudice di appello v., oltre alle pronunce già riportate, anche Cass. n. 15542/2015; in senso difforme cfr., però, Cass. n. 20974 del 2014).
(2) Di fatto paralizzando l’emissione seriale e massiva dei verbali ex art. 126 bis, comma 2, CDS, al mero ricorrere del decorso del tempo e la mancata risposta dell’obbligato in solido, senza aver prima filtrato il flusso per verificare se ci siano contenziosi in essere, con riguardo al verbale principale.
(3) L'organo da cui dipende l'agente che ha accertato la violazione che comporta la perdita di punteggio, ne dà notizia, entro trenta giorni dalla definizione della contestazione effettuata, all'anagrafe nazionale degli abilitati alla guida. La contestazione si intende definita quando sia avvenuto il pagamento della sanzione amministrativa pecuniaria o siano conclusi i procedimenti dei ricorsi amministrativi e giurisdizionali ammessi ovvero siano decorsi i termini per la proposizione dei medesimi. Il predetto termine di trenta giorni decorre dalla conoscenza da parte dell'organo di polizia dell'avvenuto pagamento della sanzione, della scadenza del termine per la proposizione dei ricorsi, ovvero dalla conoscenza dell'esito dei ricorsi medesimi.

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