Le limitazioni poste agli enti locali per l’acquisto di immobili

Approfondimento di eugenio De Carlo                                                                              

Le limitazioni poste agli enti locali per l’acquisto di immobili

Eugenio De Carlo

L’art. 12 del decreto legge n. 98 del 2011, convertito dalla legge n. 111 del 2011, come novellato dall’art. 1, comma 138, della legge n. 228 del 2012, prevede che, a decorrere dal 1° gennaio 2014, gli enti territoriali possano effettuare operazioni di acquisto di immobili solo ove ne siano comprovate l'indispensabilità e l’indilazionabilità, attestate dal responsabile del procedimento.

La giurisprudenza contabile ha chiarito che a decorrere dal 1° gennaio 2014 gli enti locali possano effettuare operazioni di acquisto di beni immobili, sia pure nei limiti e con le modalità previste dal comma 1-ter del citato art. 12 del decreto legge n. 98 del 2011 (cfr.,  Sez. contr. C.d.C. Lombardia : deliberazioni, n. 97/2014/PAR, n. 299/2014/PAR e n. 21/2015/PAR e n. 310/2015/PAR).

Non è più in vigore, invece, la norma preclusiva che, nel solo esercizio 2013, ha vietato agli enti territoriali l’acquisto di beni immobili (contenuta nel comma 1-quater dell’indicato art. 12 del decreto-legge n. 98 del 2011).

La vigente formulazione del comma 1-ter del predetto articolo quale risultante, da ultimo, dalle integrazioni apportate  dall'art. 14-bis, comma 1, del d.l. n. 50 del 2017, convertito dalla legge n. 96 del 2017, dispone che “a decorrere dal 1°(gradi) gennaio 2014 al fine di pervenire a risparmi di spesa ulteriori rispetto a quelli previsti dal patto di stabilità interno, gli enti territoriali e gli enti del Servizio sanitario nazionale effettuano operazioni di acquisto di immobili solo ove ne siano comprovate documentalmente l'indispensabilità e l'indilazionabilità attestate dal responsabile del procedimento. Le disposizioni di cui al primo periodo non si applicano agli enti locali che procedano alle operazioni di acquisto di immobili a valere su risorse stanziate con apposita delibera del Comitato interministeriale per la programmazione economica o cofinanziate dall'Unione europea ovvero dallo Stato o dalle regioni e finalizzate all'acquisto degli immobili stessi. La congruità del prezzo è attestata dall'Agenzia del demanio, previo rimborso delle spese. Delle predette operazioni è data preventiva notizia, con l'indicazione del soggetto alienante e del prezzo pattuito, nel sito internet istituzionale dell'ente”.

Pertanto, dal 2014, al regime di divieto, è stata sostituita una disciplina che consente le operazioni di acquisto di beni immobili, ma solo in caso di comprovata indispensabilità ed indilazionabilità (salvo specifiche eccezioni), presupposti necessariamente oggetto di esplicitazione nella motivazione del provvedimento che l’amministrazione deve adottare (cfr., in termini, SRC Piemonte, deliberazione n. 240/2017/PAR).

Dunque, il c.d. elemento discretivo per l’applicabilità della descritta disciplina è dato dalla presenza di un contratto in cui “l’effetto traslativo, conseguenza immediata e diretta del rapporto giuridico, determini comunque un esborso finanziario a carico del soggetto pubblico” (cfr. C.d.C. Sezione Lombardia, deliberazione n. 164/2013/PAR).

E’ stato ritenuto, infatti, che  “la formulazione della norma disciplina le sole ipotesi in cui sia contemplata la previsione di un prezzo di acquisto, e quindi, ai soli acquisti a titolo derivativo iure privatorum” (cfr. C.d.C. Sezione regionale per il Veneto, deliberazione n. 148/2013/PAR e nello stesso senso la Sezione regionale per la Puglia, deliberazione n. 89/2013/PAR e la Sezione regionale per le Marche, deliberazione n. 7/2013/PAR).

In questo senso, è stato precisato che, dal punto di vista civilistico, l’acquisto di un immobile a titolo oneroso si richiama senz’altro allo schema tipico della compravendita, la quale risulta esplicitamente coinvolta nel divieto. Peraltro, l’effetto traslativo del diritto di proprietà su beni immobili si realizza anche attraverso altri contratti come, a titolo esemplificativo, il conferimento in società, la donazione, la transazione, i contratti ad effetti reali, anche atipici  (cfr., Corte dei conti,  Sezione Toscana, deliberazione n. 125/2013/PAR).

In ogni caso, è da escludere la possibilità di estensioni analogiche della normativa in materia, trattandosi di disciplina di natura eccezionale in quanto introducente un limite alla capacità di agire degli enti territoriali, come tale non suscettibile di estensione oltre i casi da essa considerati (art. 14 delle disposizioni preliminari al codice civile), tanto più se si considera la rinnovata disciplina che, dal 2014, non vieta più l’acquisto di immobili, ma lo sottopone soltanto a limitazioni (cfr., C.d.C. Sezione Lombardia, deliberazioni n. 97/2014/PAR, n. 299/2014/PAR e n. 21/2015/PAR).

Quanto alle ipotesi di esclusioni dal raggio operativo del divieto, la giurisprudenza contabile ha ammesso deroghe in varie fattispecie quali :

• l’acquisizione al patrimonio comunale di opere di urbanizzazione a scomputo (posto che l’acquisizione avviene a seguito di un contratto assimilato all’appalto di lavori pubblici, non ad una compravendita, cfr. deliberazioni Sez. Lombardia n. 21/2015/PAR e n. 257/2016/PAR);
• l’acquisto di immobili effetto di un procedimento di espropriazione per pubblica utilità (cfr., in termini, i pareri della Sezione regionale per il Veneto n. 148/2013/PAR e della Sezione regionale per la Puglia n. 89/2013/PAR; C.d.C. Lombardia, deliberazione n. 97/2014/PAR);
• l’acquisizione di immobili aventi titolo nel contratto di permuta (cfr. SRC Lombardia, deliberazione n. 97/2014/PAR);
• l’acquisizione di immobili nell’ambito transattivo transattivi (cfr. SRC Lombardia, deliberazione n. 310/2015/PAR : la disciplina limitativa, vigente dal 2014, all’acquisto di beni immobili da parte degli enti locali, posta dall’art. 12, comma 1-ter, del decreto legge n. 98 del 2011, convertito dalla legge n. 111 del 2011, introdotto dall’art. 1, comma 138, della legge di stabilità n. 228 del 2012, non può trovare diretta applicazione riguardo ai beni immobili acquisiti a seguito della stipula di un contratto di transazione. Naturalmente, nello spirito del contenimento delle operazioni di acquisto di beni immobili, che caratterizza l’intervento legislativo in discorso, appare necessario che l’ente locale procedente osservi, nei limiti di compatibilità con la fattispecie transattiva, i presupposti ed i requisiti previsti dall’esposta normativa).

Nel vigente contesto normativo, invece, è stato ritenuto non consentito ai Comuni utilizzare risorse pubbliche per l'acquisto di immobili da destinare a presidio fisso dell'Arma dei Carabinieri, sia per il regime giuridico restrittivo in tema di acquisizioni immobiliari, sia per il fatto che la materia dell'accasermamento rientra nelle finalità istituzionali dello Stato (cfr. Corte dei Conti, Sezione di controllo per la Basilicata, con la Delib. n. 40/2017/PAR del 14 giugno 2017).

I requisiti fondamentali, per regola generale, ai fini del legittimo acquisto di immobili da parte degli enti locali, dunque, sono quelli della “indispensabilità e indilazionabilità”, per cui è necessario che il provvedimento di autorizzazione, di competenza del Consiglio comunale ai sensi dell’art. 42, comma 2, lett. l) del TUEL (acquisti e alienazioni immobiliari, relative permute, appalti e concessioni che non siano previsti espressamente in atti fondamentali del consiglio o che non ne costituiscano mera esecuzione e che, comunque, non rientrino nella ordinaria amministrazione di funzioni e servizi di competenza della giunta, del segretario o di altri funzionari), espliciti puntualmente i presupposti di fatto e di diritto alla base dell’acquisto al patrimonio comunale, evidenziando in particolare i vantaggi, anche economici, derivanti da tale opzione (cfr. Corte dei conti sez. contr. Lombardia/78/2018/PAR del 9 marzo  2018).

Detti requisiti fondamentali possono così definirsi:

a) il requisito dell'indispensabilità è quello che attiene alla assoluta necessità di procedere all'acquisto di immobili in ragione di un obbligo giuridico incombente all'amministrazione nel perseguimento delle proprie finalità istituzionali;

b) il requisito della indilazionabilità è quello che attiene all'impossibilità di differire l'acquisto senza compromettere il raggiungimento degli obiettivi istituzionali o incorrere in procedimenti sanzionatori.

Ai suddetti fini, peraltro, come suggerito dalla Corte dei conti, ulteriori indicazioni di carattere generale, anche se non direttamente applicabili agli enti locali, possono essere tratte dal Decreto del Ministero dell’economia e delle finanze 14 febbraio 2014, emanato in aderenza all’art. 12, comma 1-bis, del d.l. n. 98 del 2011, dal cui ambito applicativo sono espressamente esclusi gli enti territoriali, nonché dalla Circolare MEF-RGS n. 19 del 23 giugno 2014 (cfr. C.d.C., sez. Lombardia, n. 78/2018 cit..

In base alla citata circolare della Ragioneria generale dello Stato, occorre la sussistenza dell'"assoluta necessità" derivante dal rispetto di un obbligo di legge.

In sintesi, le condizioni necessarie e coesistenti per legittimare l'acquisto immobiliare da parte del Comune sono:

1) un obbligo di legge funzionale al perseguimento dei propri fini istituzionali ovvero obbligo di legge funzionale a concorrere al perseguimento di interessi pubblici generali meritevoli "di intensa e specifica tutela";

2) la mancanza di soluzioni alternative equipollenti, in termini di efficienza, efficacia ed economicità dell'azione amministrativa e sana gestione delle risorse finanziarie;

3) l'indifferibilità dell'acquisto, pena la compromissione del fine perseguito ovvero la soggezione a specifiche sanzioni.

24 marzo 2018