Il divieto di rilascio di nuove autorizzazioni NCC è incostituzionale

La massima della Consulta  
E’ costituzionalmente illegittimo l’art. 10-bis c. 6 D.L. 14/12/2018 n. 135, recante Disposizioni urgenti in materia di sostegno e semplificazione per le imprese e per la pubblica amministrazione, convertito, con modificazioni, nella L. 11/2/2019 n. 12.
Lo ha deciso la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 137, depositata in cancelleria il 19 luglio 2024.

La vicenda storica del divieto di rilascio di nuove autorizzazioni NCC 
Il D.L. 14/12/2018 n. 135, recante Disposizioni urgenti in materia di sostegno e semplificazione per le imprese e per la pubblica amministrazione, convertito, con modificazioni, nella L. 11/2/2019 n. 12, nel prevedere all’art. 10-bis, Misure urgenti in materia di autoservizi pubblici non di linea, ha stabilito al comma 6 che:

“A decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto e fino alla piena operatività dell'archivio informatico pubblico nazionale delle imprese di cui al comma 3, non è consentito il rilascio di nuove autorizzazioni per l'espletamento del servizio di noleggio con conducente con autovettura, motocarrozzetta e natante”.

Il comma 3 del medesimo art. 10-bis, che prevede l’istituzione di un registro informatico pubblico nazionale delle imprese titolari di licenza per il servizio taxi e di quelle di autorizzazione per il servizio di NCC, demandava a un decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti l’individuazione delle specifiche tecniche di attuazione e delle modalità di registrazione.

L’efficacia di tale decreto, adottato con D.M. 19/2/2020 n. 4, con operatività del registro informatico a decorrere dal 2/3/2020, è stata, il giorno seguente, sospesa e differita con D.M. 20/2/2020 n. 86, sino all’adozione dell’ulteriore decreto previsto dal comma 2 dello stesso art. 10-bis, diretto alla determinazione delle specifiche tecniche del foglio di servizio in formato elettronico.

Dopo anni di inoperatività, è stato adottato il D.M. 2/7/2024 n. 203, il quale, da un lato, definisce le modalità di attivazione del citato registro informatico e ne stabilisce la piena operatività decorsi 180 giorni; dall’altro, abroga i DD.MM. nn. 4/2020 e 86/2020.

Il fatto 
Il Governo ha promosso, in riferimento agli artt. 117 c. 2 lett. e), e 118 cc. 1 e 2 Cost., questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1 L.R. Calabria 20/4/2023 n. 16, recante Autorizzazione per l’esercizio del servizio di noleggio con conducente, che prevede il rilascio di 200 autorizzazioni ai fini dello svolgimento del servizio di NCC, per conflitto, da un lato, con gli artt. 5 c. 1 e 8 c. 1 L. 15/1/1992 n. 21, Legge quadro per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea, che disciplinano le modalità di affidamento delle autorizzazioni, e dall’altro, con l’art. 10-bis c. 6 D.L. 135/2018.

Nel corso del giudizio, la Corte Costituzionale, invertito l’ordine dei profili di censura, atteso l’evidente rapporto di necessaria pregiudizialità, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 41 cc. 1 e 2, e 117 c. 1 Cost., del divieto di rilascio posto dall’art. 10-bis c. 6 D.L. 135/2018.

Di conseguenza, ha disposto la sospensione del giudizio promosso dal Governo.

La motivazione della Consulta
La Corte, premesso che la disposizione in esame ha consentito, per oltre 5 anni, di mantenere in vita un divieto, vincolante per regioni ed enti locali, che ha gravemente compromesso la possibilità di incrementare la già carente offerta degli autoservizi pubblici non di linea - oggetto di ripetute segnalazioni dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato - ha ritenuto tutte le questioni fondate.

• In relazione ai principi di ragionevolezza e proporzionalità, ex art. 3 Cost. Con la sentenza n. 56/2020, il divieto di cui all’art. 10-bis c. 6 è stato ritenuto non irragionevole per il tempo tecnico strettamente necessario ad adottare in concreto il nuovo registro, in quanto valutato secondo una logica statica. Dal punto di vista dinamico, invece, dopo diversi anni, si evidenzia una netta contraddittorietà intrinseca tra la regola introdotta, che permette di precludere a tempo indeterminato il rilascio di nuove autorizzazioni, e la causa normativa che la deve assistere, consistente nel realizzare, in breve tempo, una mappatura delle imprese titolari di licenza per l’esercizio del servizio di taxi e di quelle titolari di autorizzazione per l’esercizio del servizio di NCC. Peraltro, nella norma censurata - che consente all’autorità amministrativa di bloccare a tempo indefinito il rilascio di nuove autorizzazioni per l’esercizio del servizio di NCC, con effetti protezionistici consistenti nell’elevare un’indebita barriera alla libertà di accesso al mercato, che non solo si è tradotta un’ulteriore posizione di privilegio degli operatori in questo già presenti ma che, soprattutto, ha causato, in modo sproporzionato, un grave pregiudizio all’interesse della cittadinanza e dell’intera collettività - manca quella connessione razionale tra mezzo predisposto e fine da perseguire. La stessa risulta, infatti, aver compromesso l’effettività nel godimento di alcuni diritti costituzionali - avendo danneggiato la popolazione anziana e fragile, che ha necessità di mobilità anche in riferimento alle esigenze di cura, stante la difficoltà di utilizzare altri servizi di trasporto di linea, e compromesso le esigenze di accesso a una mobilità veloce, indispensabile a chi viaggia per ragioni di lavoro - oltre che l’interesse allo sviluppo economico del Paese - avendo recato danno al turismo e all’immagine internazionale dell’Italia, dal momento che l’insufficiente offerta di mobilità ha pregiudicato la possibilità di raggiungere agevolmente i luoghi di villeggiatura.
• In relazione all’art. 41 cc. 1 e 2 Cost. La norma censurata, inoltre, preclude la concorrenza per il mercato, in contrasto con la libertà dell’iniziativa economica privata, in un settore che risulta, già da tempo, caratterizzato da un’inadeguata apertura all’ingresso di nuovi soggetti. D’altronde, il rinvio a una piena operatività del registro suscettibile di essere procrastinata sine die, esclude la sua riconducibilità a un motivo di utilità sociale o a un interesse della collettività, a protezione di valori primari attinenti la persona umana.
• In riferimento all’art. 117 c. 1 Cost. - in relazione all’art. 49 TFUE. Infine, la disposizione censurata incide sulla libertà di stabilimento - che la Corte di giustizia UE ha chiarito deve essere garantita anche nei rapporti tra imprese che forniscono il servizio di taxi e imprese autorizzate per il servizio di NCC - senza che sia ravvisabile un proporzionato motivo di interesse generale a sua giustificazione.

Osservazioni
Si ricorda che la legge quadro n. 21/1992, definisce il servizio NCC un autoservizio pubblico non di linea che provvede al trasporto di persone, con funzione complementare e integrativa rispetto ai trasporti pubblici di linea, effettuato a richiesta dell’utenza specifica che avanza apposita richiesta per una determinata prestazione, in base a un corrispettivo direttamente concordato con il vettore (artt. 1, 3 e 13).

Ai sensi dell’art. 8, l'autorizzazione per l'esercizio del servizio di NCC è rilasciata dall’amministrazione comunale, attraverso bando di pubblico concorso, a chi abbia la proprietà, o la disponibilità in leasing o a uso noleggio a lungo termine, del veicolo (o natante), che può gestirla in forma singola o associata. 
L'autorizzazione è riferita a un singolo veicolo (o natante). 

In capo a un medesimo soggetto, non è ammesso il cumulo della licenza taxi e dell'autorizzazione NCC (salvo che esercitati con natante); è, invece, ammesso il cumulo di più autorizzazioni NCC. 

Per conseguire e mantenere l'autorizzazione NCC è obbligatoria la disponibilità, in base a valido titolo giuridico, di una sede, di una rimessa (o di un pontile di attracco) ubicati nel territorio del comune autorizzante.

L'art. 5, prevede che i comuni, nel predisporre i regolamenti sull'esercizio degli autoservizi pubblici non di linea, stabiliscono il numero e il tipo di veicoli (e natanti) da adibire a ogni singolo servizio, nonché i requisiti e le condizioni per il rilascio dell'autorizzazione NCC.

L’art. 5-bis, infine, concede ai comuni la possibilità di regolare l’accesso nel loro territorio o all’interno delle Z.T.L., nei confronti di coloro che svolgano il servizio NCC muniti di autorizzazione rilasciata da altro comune, previa richiesta di un’autocertificazione attestante il rispetto dei requisiti ed eventualmente del pagamento di un pedaggio di ingresso.

  
Articolo dell'Avv. Fabio Piccioni