Proroga dei termini di sospensione del processo amministrativo in caso di procedimento sanzionatorio

Come è noto l’art. 103, comma 1, del D.L. n. 18/2020 (convertito nella l. n. 27/2020) ha disposto l’esclusione dal computo dei termini ordinatori, perentori, endoprocessuali, propedeutici, finali ed esecutivi del periodo compreso tra il 23/2/20 e il 15/4/20 per i procedimenti amministrativi su istanza di parte o d’ufficio, pendenti alla data del 23 febbraio 2020. Successivamente, in forza del D.L. n. 23/2020 (convertito nella legge n. 40/2020), quest’ultimo termine è stato prorogato fino al 15/5/2020. Ne consegue che, in risposta al rischio epidemiologico COVID-19 e nel tentativo di agevolare l’adeguamento alle nuove prescrizioni sanitarie imposte dallo stato emergenziale, il legislatore ha inteso concedere un periodo di ‘sospensione’ dei termini procedimentali.
Ciò premesso, in relazione applicabilità al caso di specie della sopraindicata sospensione, si segnala la sentenza del Tribunale di Cagliari 27.11.2020 che si è pronunciata su una controversia avente ad oggetto il corso dei termini del procedimento sanzionatorio previsto dalla Legge n. 689/81. Nel caso sottoposto all’esame della Corte cagliaritana, il soggetto trasgressore ricorreva avverso l’ordinanza ingiunzione emessa dalla Provincia competente, in quanto la stessa risultava notificata in ritardo rispetto al termine dei 5 anni previsto dall’art. 28 della Legge n. 689/81. Ebbene, il Giudice ha ritenuto che l’atto impugnato, ordinanza ingiunzione, ha natura sostanziale, poiché “non deve essere adottata entro un termine decadenziale, né assegna al destinatario un termine a difesa, potendo la stessa essere opposta solo mediante ricorso giurisdizionale” ed è soggetta unicamente al termine prescrizionale dei cinque anni. Di conseguenza, la norma prevista dal D.L. 18/2020, che consente all’amministrazione di differire le attività in ragione della emergenza epidemiologica senza, tuttavia, comprimere in alcun modo il diritto del debitore a non essere assoggettato per un periodo troppo lungo ad una avversa pretesa, non si applica anche all’art. 28 della Legge n. 689/81.
Quindi, secondo il Tribunale di Cagliari, l’ordinanza ingiunzione deve comunque essere notificata al destinatario entro il termine di 5 anni, senza poter beneficiare della sospensione dei termini previsti dall’art. 103 del D.L. 18/2020, poiché il termine di prescrizione non rientra nel campo di applicazione di quest’ultima norma.
A sostegno di tale tesi, si richiama il maggioritario orientamento giurisprudenziale che ritiene non applicabili al procedimento sanzionatorio i princìpi generali della L. 241/1990 (tra le più recenti Cass., Sez. II, 3 novembre 2021, n. 31239, secondo cui il procedimento preordinato alla irrogazione di sanzioni amministrative sfugge all'ambito di applicazione della L. 241 del 1990, in quanto, per la sua natura sanzionatoria, è compiutamente retto dai principi sanciti dalla L. 689 del 1981).
La stessa Corte costituzionale, chiamata di recente a pronunciarsi sulla conformità a costituzione della mancata previsione di un termine finale per l’esercizio della potestà sanzionatoria (nella specie si trattava del termine per l’emissione dell’ordinanza-ingiunzione di cui all’art. 18 L. 689/81), con la sentenza n. 151 del 12 luglio 2021 ha osservato che “Nel procedimento sanzionatorio, riconducibile nel paradigma dell'agere della pubblica amministrazione, ma con profili di specialità rispetto al procedimento amministrativo generale, rappresentando la potestà sanzionatoria - che vede l'amministrazione direttamente contrapposta all'amministrato - la reazione autoritativa alla violazione di un precetto con finalità di prevenzione, speciale e generale, e non lo svolgimento, da parte dell'autorità amministrativa, di un servizio pubblico (Corte di cassazione, sezione seconda civile, sentenza 15 luglio 2014, n. 15825), l'esigenza di certezza, nella specifica accezione di prevedibilità temporale, da parte dei consociati, delle conseguenze derivanti dall'esercizio dei pubblici poteri, assume una rilevanza del tutto peculiare, proprio perché tale esercizio si sostanzia nella inflizione al trasgressore di svantaggi non immediatamente correlati alla soddisfazione dell'interesse pubblico pregiudicato dalla infrazione”. La Corte ha osservato che, in materia di sanzioni amministrative, il principio di legalità non solo impone la predeterminazione ex lege di rigorosi criteri di esercizio del potere, della configurazione della norma di condotta la cui inosservanza è soggetta a sanzione, della tipologia e della misura della sanzione stessa e della struttura di eventuali cause esimenti (cfr. Corte cost. n. 5/2021), ma deve necessariamente modellare anche la formazione procedimentale del provvedimento afflittivo con specifico riguardo alla scansione cronologica dell'esercizio del potere. Ciò in quanto la previsione di un preciso limite temporale per la irrogazione della sanzione costituisce un presupposto essenziale per il soddisfacimento dell'esigenza di certezza giuridica, in chiave di tutela dell'interesse soggettivo alla tempestiva definizione della propria situazione giuridica di fronte alla potestà sanzionatoria della pubblica amministrazione, nonché di prevenzione generale e speciale.
Il ragionamento sopra riportato del Giudice delle leggi, conferma, a contrario, la ricostruzione per cui non vi è una scansione procedimentale che possa essere oggetto di “sospensione”. Specularmente, non si ritiene che tale sospensione possa estendersi al termine prescrizionale di cinque anni.

2 Aprile 2024                        Elena Conte

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