Il premio di accelerazione tra PNRR e nuovo Codice

Negli ultimi anni, il Legislatore ha progressivamente reintrodotto nel settore dei contratti pubblici il c.d. premio di accelerazione, istituto speculare alle penali per il ritardo, che ha la finalità di indurre l’esecutore non solo a rispettare le tempistiche stabilite dalla stazione appaltante ma, ulteriormente, ad anticipare i tempi di esecuzione delle prestazioni contrattuali.

Il premio di accelerazione, in precedenza, era previsto dall’art. 145, comma 9, del d.P.R. n. 207/2010 (ossia, il Regolamento di esecuzione e attuazione del D.Lgs. n. 163/2006) il quale – con formulazione sostanzialmente identica all’antevigente art. 23 del D.M. 145/2000 – rimetteva alle valutazioni delle stazioni appaltanti la previsione nel contratto, in casi particolari nei quali era apprezzabile l'interesse ad una ultimazione dei lavori in anticipo rispetto al termine contrattualmente previsto, di un premio per ogni giorno di anticipo, determinato sulla base degli stessi criteri stabiliti per il calcolo della penale, mediante utilizzo delle somme per imprevisti indicate nel quadro economico dell’intervento.

Successivamente all’entrata in vigore del precedente Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. n. 50/2016), il suddetto Regolamento è stato abrogato nella parte de quo, e il premio di accelerazione non è stato più disciplinato dal Legislatore, che all’art. 113-bis del predetto Codice si occupava solo delle penali.

Più recentemente, sotto la spinta delle esigenze di celerità derivanti dall’attuazione degli investimenti PNRR, e al fine di garantire il rispetto dei tempi di attuazione degli stessi, il D.L. n. 77/2021, con l’art. 50, comma 4, ha introdotto un premio di accelerazione limitatamente ai contratti pubblici finanziati con tali fondi, da riconoscersi obbligatoriamente all’esecutore nei casi di anticipata ultimazione dei lavori.

Da ultimo, il D.Lgs. n. 36/2023 (art. 126, comma 2) ha reintrodotto in via ordinaria e a regime il premio di accelerazione, attribuendo alla stazione appaltante la facoltà di riconoscere tale incentivo all’appaltatore in caso di ultimazione dei lavori anticipata rispetto al termine fissato contrattualmente.

Il premio di accelerazione si pone in linea con le finalità introdotte dalla nuova disciplina codicistica e con i criteri della legge delega, potendosi ricollegare sia al principio di risultato di cui all’art. 1 del Codice, che prevede la tempestività nell’esecuzione del contratto quale elemento fondante dello stesso, sia all’attuazione del criterio sancito dall’art. 1, comma 2, lett. hh) della legge delega n. 78/2022, relativo alla razionalizzazione della disciplina concernente i meccanismi sanzionatori e premiali finalizzati a incentivare la tempestiva esecuzione dei contratti pubblici da parte dell’aggiudicatario, anche al fine di estenderne l’ambito di applicazione.

La natura del premio di accelerazione
La giurisprudenza civile (recentemente, Corte di Cassazione, ordinanza n. 13074 del 26/04/2022, ma anche sentenza n. 3260 del 02/02/2022) si è espressa sul premio di accelerazione, rilevandone innanzitutto la natura di compenso avente una autonoma causa, sottolineando che lo stesso non è configurabile propriamente quale corrispettivo di lavori: ciò, in particolare, si ricava dalla circostanza che tale premio non è sottoposto alla disciplina dei prezzi contrattuali, non è soggetto a ribasso d'asta, non è suscettibile di revisione per variazioni del mercato e non entra nel computo dei lavori.

Il premio, quindi, è una obbligazione contrattuale della stazione appaltante del tutto eventuale e meramente accessoria rispetto all'obbligazione principale avente ad oggetto il pagamento del corrispettivo dell'opera, essendo previsto non già come una particolare modalità di determinazione di un corrispettivo variabile in funzione del tempo impiegato nell'esecuzione dei lavori, bensì come un compenso ulteriore che si aggiunge a quello pattuito, e che viene corrisposto solo se e in quanto l'opera risulti ultimata in un momento anteriore rispetto alla data fissata nel contratto.

Il riconoscimento del premio all’appaltatore, in sostanza, è volto a compensare il maggior sforzo produttivo profuso da quest’ultimo per l'accelerazione dei tempi di esecuzione dei lavori, ma che comunque non può disgiungersi dall'impiego della diligenza qualificata prescritta dall'art. 1176 c.c., comma 2: l'avvenuta ultimazione dei lavori in data anteriore al termine fissato nel contratto di appalto, secondo la predetta giurisprudenza, non può essere, di per sé sola, sufficiente a far sorgere in favore dell'appaltatore il diritto al riconoscimento del premio d'incentivazione, occorrendo che all'anticipato conseguimento della disponibilità dell'opera da parte della committente faccia riscontro, in sede di collaudo, l'accertamento dell'immunità della stessa da vizi o difetti idonei a comprometterne l'immediata destinazione all'uso per il quale è stata progettata.

Solo la realizzazione dell'opera a regola d'arte e la consegna anticipata rispetto al termine stabilito determina il perfezionamento della fattispecie.

Una delle questioni sulle quali si è maggiormente soffermata la giurisprudenza, e su cui la disciplina del Codice del 2023 ha certamente inciso (come si vedrà), è sicuramente il rapporto tra proroghe contrattuali e premio di accelerazione.
Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, l’appaltatore preventivamente accetta l’alea collegata al verificarsi di eventi impeditivi di ogni tipo, per cui il premio non è dovuto in tutti i casi in cui il termine finale sia posticipato, e tanto sia se ciò avvenga a seguito di proroga anche concordata, quanto nell'ipotesi di sospensioni e varianti, ancorché disposte dalla stazione appaltante, quanto, infine, per fatti dovuti a slittamento o differimento per forza maggiore: ciò in quanto l'interesse all'esecuzione dell'opera prima del tempo inizialmente fissato, valutato positivamente in relazione ai tempi iniziali, può non sussistere rispetto ai diversi tempi sopravvenuti nel corso dell'esecuzione, essendo irrilevante la causa del differimento.

Tale giurisprudenza, quindi, è ferma nel ritenere che la data di riferimento per stabilire se vi sia stata o meno l’anticipazione dell’adempimento sia quella originaria fissata in contratto e non quella eventualmente prorogata, indipendentemente dalle ragioni della proroga, e ciò anche laddove quest’ultima derivi da cause e circostanze non imputabili all’appaltatore.

Rispetto a tali ipotesi, il nuovo Codice, mitigando tale orientamento giurisprudenziale, attribuisce alla stazione appaltante la possibilità di riconoscere il premio di accelerazione anche a fronte di uno slittamento del termine contrattuale derivante da eventuali e legittime proroghe, purché ciò sia espressamente previsto nei documenti di gara.

Il premio di accelerazione negli appalti PNRR
Così inquadrato il premio di accelerazione, per gli appalti finanziati con fondi PNRR, il D.L. n. 77/2021 (art. 50, comma 4) ha introdotto l’obbligo per la stazione appaltante di prevedere nel bando o nell'avviso di indizione della gara, che, qualora l'ultimazione dei lavori avvenga in anticipo rispetto al termine ivi indicato, lo stesso sia riconosciuto all’appaltatore, a seguito dell'approvazione da parte della stazione appaltante del certificato di collaudo o di verifica di conformità, per ogni giorno di anticipo.

La determinazione del premio è espressamente previsto che avvenga sulla base degli stessi criteri stabiliti per il calcolo della penale, mediante utilizzo delle somme indicate nel quadro economico dell'intervento alla voce imprevisti, nei limiti delle risorse ivi disponibili, sempre che l'esecuzione dei lavori sia conforme alle obbligazioni assunte.

Tale norma è stata oggetto di alcuni interessanti pareri del Servizio Supporto Giuridico del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, volti a precisarne l’ambito di applicazione, e in particolare:

• con il parere n. 1341 del 30/05/2022 è stato chiarito che la norma in questione è riferibile solo agli appalti di lavori finanziati dal PNRR e PNC (poiché nella stessa il Legislatore ha espressamente fatto riferimento “all’ultimazione dei lavori”), con esclusione degli appalti di servizi e forniture;
• con il parere n. 1608 del 02/11/2022, malgrado l’art. 50, comma 4, del D.L. 77/2021 stabilisca che il premio sia da prevedersi nel bando o nell'avviso di indizione della gara (e, quindi, in termini letterali, sembrerebbe applicabile solo in caso di procedure aperte e procedure ristrette) ha ritenuto che la disposizione trovi applicazione a tutti i contratti pubblici finanziati, in tutto o in parte, con risorse PNRR o PNC, indipendentemente dalla procedura di affidamento utilizzata.

Il premio di accelerazione nel nuovo Codice (D.Lgs. n. 36/2023)
L’art. 126 del D.Lgs. n. 36/2023 inserisce nuovamente nel corpo codicistico il premio di accelerazione, valorizzando soprattutto (come sovente avviene nella nuova disciplina, permeata dal fondamentale principio di fiducia di cui all’art. 2) la discrezionalità della stazione appaltante nell’impostazione di tale incentivo in favore dell’esecutore. I punti fondanti della nuova disciplina sono:

• l’ambito oggettivo di applicazione, che si conferma essere quello attinente ai soli appalti di lavori;
• l’assenza di riferimenti alla valutazione circa la sussistenza di “casi particolari nei quali è apprezzabile l'interesse ad una ultimazione dei lavori in anticipo rispetto al termine contrattualmente previsto” da parte della stazione appaltante, obbligatoria nella vigenza del d.P.R. n. 207/2010 e che si può ritenere implicita negli appalti finanziati con fondi PNRR, oggi non più prevista dal nuovo Codice;
• la facoltatività del premio di accelerazione in favore dell’esecutore, la cui previsione è rimessa alla discrezionalità della stazione appaltante che, qualora ritenga di prevederlo, deve espressamente stabilirlo nel bando o nell’avviso di indizione della gara;
• la necessità, ai fini del riconoscimento del premio, che sia stato approvato il collaudo e che sia stato accertato che l’esecuzione dei lavori sia conforme alle obbligazioni assunte;
• l’applicazione dei medesimi criteri previsti per le penali (art. 126, comma 1) per la determinazione delle modalità di calcolo del premio, che quindi potrà essere riconosciuto in una misura giornaliera compresa in una forbice di valori che va dallo 0,3 per mille all’1 per mille dell’ammontare netto contrattuale, da stabilirsi a discrezione della stazione appaltante e fermo restando comunque un tetto massimo complessivo che non può superare il 10% di detto ammontare;
• l’utilizzo delle somme indicate nel quadro economico dell’intervento alla voce “imprevisti”, nei limiti delle risorse disponibili, ai fini della corresponsione del premio;
• la facoltà, per la stazione appaltante, di riconoscere il premio di accelerazione anche nel caso in cui il termine contrattuale sia legittimamente prorogato, purché ciò sia stato espressamente previsto nei documenti di gara iniziali.

L’art. 126, comma 2, pertanto, conferisce alla stazione appaltante la facoltà di prevedere il premio di accelerazione anche in presenza di proroga, opzione che può essere riservata nei documenti di gara al fine di estendere tale incentivo anche al caso in cui il termine sia legittimamente prorogato e qualora l’ultimazione dei lavori avvenga in anticipo rispetto a quest’ultimo.

Il nuovo Codice, sostanzialmente, rimette la regolamentazione in concreto di tale fattispecie alla discrezionalità della stazione appaltante, che, a tal fine e anche per prevenire un possibile contenzioso, dovrà avere cura di inserire clausole chiare e inequivoche nei documenti di gara (e, conseguentemente, nel contratto).

Rispetto alle modalità di computo del termine legittimamente prorogato da parte della stazione appaltante, la stessa disposizione codicistica specifica che, per verificare che l’ultimazione dei lavori sia avvenuta in anticipo rispetto allo stesso, il periodo di proroga deve essere computato dalla data originariamente prevista nel contratto quale termine contrattuale.

Nelle ipotesi in cui la stazione appaltante, pur avendo previsto il premio di accelerazione in favore dell’appaltatore, non si sia riservata altresì la facoltà di riconoscere l’incentivo anche in caso di proroga legittima, tuttavia, tale fattispecie non potrà che essere interpretata in linea di continuità con il sopra illustrato orientamento giurisprudenziale, secondo cui la data di riferimento per stabilire se vi sia stata o meno l’anticipazione dell’adempimento è quella originaria fissata in contratto e non quella eventualmente prorogata, indipendentemente dalle ragioni della proroga che possono anche non essere imputabile all’appaltatore: ciò è stato chiarito anche dal Consiglio di Stato nella relazione illustrativa del Codice, considerato che il primo periodo del comma 2 dell’art. 126 fa espressamente riferimento al “termine fissato contrattualmente”, senza ulteriori specificazioni, e pertanto non potrà che essere interpretato in continuità con la giurisprudenza della Corte di Cassazione.

Malgrado il criterio dettato dalla legge delega n. 78/2022 non ponesse limiti alle tipologie di contratti pubblici per il quale avrebbe potuto essere previsto l’incentivo in discussione, il Legislatore delegato ha ritenuto di non procedere all’ampliamento applicativo dello stesso che, pertanto, allo stato non potrà riguardare i contratti di servizi e forniture.

Articolo di Alessandro Rizzo