MATERIALE WORKSHOP: La GESTIONE DEL CIMITERO: fonti normative, piano regolatore, concessioni, manutenzioni sepolture, attività e lampade votive
Sintesi dell'intervento del Dott. Stefano Paoli
Gli ambiti d’intervento e le quote incentivanti
Servizi Comunali Bilancio Entrate comunali Entrate tributarieMolti bilanci comunali languono per la mancanza di disponibilità finanziarie adeguate a coprire i costi per la gestione del governo locale e per l’erogazione di servizi al cittadino.
La grande rivoluzione generata dalla nuova architettura di fiscalità locale, introdotta dalla legge-delega n. 42/2009, che concedeva agli enti locali una nuova autonomia finanziaria e impositiva ma interrompeva la politica economica pubblica, basata sulla finanza derivata e sulla spesa storica del Comune, rendeva gli enti locali responsabili direttamente delle proprie necessità, assumendosi così la responsabilità sugli impegni di spesa necessari ad assicurare i servizi alla collettività.
In questo fosco quadro sono poi anche subentrati i nuovi principi di contabilità finanziaria e competenza finanziaria potenziata, introdotti dal D.L. n. 118/2011 e dal Dlgs. n. 126/2014, che hanno reso i bilanci locali più conformi alla realtà.
La riserva di legge costituzionale e la poca autonomia comunale per incidere sulle aliquote locali e sulle addizionali comunali, creano ulteriori problemi di disponibilità di risorse finanziarie all’interno degli enti locali.
Oggi, pertanto, gli enti territoriali possono scegliere di ridurre la qualità o la quantità dei servizi erogati o in alternativa, incentivare la lotta ai fenomeni evasivi/elusivi: in questa seconda opzione, rientra anche l’attivazione della collaborazione incentivata con il fisco per il recupero delle situazioni evasive/elusive, collegate alle diverse entrate erariali.
Si tratta di una scelta che non soltanto garantisce un più ampio respiro alle asfittiche casse comunali, perché sono previste quote incentivanti, ma contribuisce a rendere l'azione delle pubbliche amministrazioni più giusta ed equa, accrescendo il consenso sociale attraverso un utilizzo delle risorse aggiuntive per migliorare gli strumenti di welfare o ridurre le aliquote dei tributi locali.
La disciplina normativa di riferimento
Nell’ambito della riforma tributaria degli anni Settanta, il legislatore aveva già ipotizzato un coinvolgimento dei Comuni nell’attività d’accertamento fiscale, una scelta motivata dalla conoscenza capillare che i municipi posseggono della realtà sociale ed economica del proprio territorio e dal gran numero di atti, autorizzazioni e procedimenti amministrativi che consentono a questi enti di possedere un gran numero d’informazioni fiscalmente rilevanti.
Nello specifico, veniva introdotta la partecipazione dei comuni all’accertamento fiscale dall’articolo 44, D.P.R. n. 600/1973, che nella prima parte del comma 1 disponeva: “I comuni partecipano all'accertamento dei redditi delle persone fisiche secondo le disposizioni del presente articolo e di quello successivo...”.
Nello stesso periodo, il D.P.R. n. 605/1973, disposizione che introduceva nuovi strumenti di controllo fiscale del contribuente, come l’Anagrafe tributaria ed il codice fiscale, indicava all’articolo 9, quali fossero i soggetti rispetto ai quali i comuni potevano effettuare le proprie verifiche e comunicare all’Agenzia delle Entrate una proposta di accertamento, secondo le modalità previste dall’articolo 44, D.P.R. n. 600/1973.
In particolare, ai commi 1 e 2 era indicato: “I comuni possono segnalare all'anagrafe tributaria dati e notizie, desunti da fatti certi, indicativi di capacità contributiva delle persone fisiche che risiedono nei rispettivi territori, vi possiedono beni o vi svolgono attività economica.
I comuni possono altresì segnalare all'anagrafe tributaria dati e notizie relativi ai soggetti diversi dalle persone fisiche residenti, operanti od aventi beni nei rispettivi territori”.
L’ultimo periodo dell’articolo 9 suddetto, indicava poi le modalità ed i termini delle segnalazioni fossero determinati da un decreto del Ministro per le finanze, provvedimento che però non fu mai approvato e che pertanto, impedì l’effettiva partenza della collaborazione dei comuni con l’Amministrazione finanziaria.
Soltanto negli anni Duemila, il tema della collaborazione comunale all’accertamento fiscale, tornò nuovamente nell’agenda del legislatore che con l’approvazione del D.L. n. 112/2008, convertito con modificazioni dalla Legge n. 133/2008, introduceva all’articolo 83, commi 8 e 11, una nuova partecipazione comunale ad un “Piano controlli straordinario accertamento sintetico”.
Attraverso questo coinvolgimento, veniva in concreto, consentito ai Comuni di adottare l’accertamento sintetico sul reddito delle persone fisiche, disciplinato dall’articolo 38, D.P.R. n. 600/1973, cioè determinare, attraverso presunzioni basate su indici legati ai redditi, patrimonio e spese, una capacità contributiva maggiore di quella fiscalmente dichiarata.
Lo stesso articolo 83, al comma 16, prevedeva poi una nuova attività di controllo delegata ai comuni, ricondotta ai cittadini iscritti nel Registro A.I.R.E. (Anagrafe Italiana dei Residenti Esteri), finalizzata a contrastare la fittizia emigrazione all’estero delle persone fisiche.
Ulteriore provvedimento rilevante in materia di cooperazione fiscale giunge con l’articolo 18, D.L. n. 78/2010, che con il combinato disposto del già menzionato articolo 44, D.P.R. n. 600/1973, introduceva la nuova collaborazione comunale con INPS, relativa al contrasto del lavoro sommerso.
Lo scopo era quello di fare emergere le situazioni evasive/elusive legate all’assenza di contratti di lavoro dipendente e all’omesso versamento delle entrate contributive.
Il successivo articolo 19, del decreto-legge n.78/2010, introduceva l’ulteriore forma di collaborazione, legata all’emersione del reddito fondiario non dichiarato, relativo agli immobili non registrati al catasto, c.d. immobili fantasma, consentendo ai Comuni, per tali finalità, d’accedere gratuitamente all’Anagrafe Immobiliare Integrata, portale gestito dall’Agenzia delle entrate - Territorio.
Per rendere attuabile concretamente la cooperazione fiscale con i Comuni, l’Agenzia delle entrate, a partire dal Provvedimento n. 2007/187461 del 3 dicembre 2007 e con ulteriori provvedimenti direttoriali e circolari, forniva indicazioni di dettaglio per l’attuazione della collaborazione interistituzionale.
Al contenuto integrare di questa documentazione è possibile accedere attraverso il sito istituzionale dell’Agenzia delle entrate, al link: https://www.agenziaentrate.gov.it/portale/web/guest/normativa-e-prassi/
L’attivazione della cooperazione fiscale e contributiva
La cooperazione fiscale comunale con i soggetti attivi del tributo erariale, si perfeziona aderendo ai protocolli d’intesa e di cooperazione informatica.
L’ultimo protocollo d’intesa nazionale antievasione tra la Direzione Centrale dell’Agenzia delle entrate, la Guardia di Finanza, ANCI ed IFEL è stato firmato il 14 ottobre 2022, rinnovando il precedente protocollo, sottoscritto il 30 gennaio 2018 tra i medesimi enti.
Il nuovo accordo, operativo fino al 2025, punta a dare una nuova spinta alla partecipazione dei Comuni all’attività di recupero dell'evasione dei tributi statali.
In alternativa, è anche possibile stipulare specifici protocolli di intesa a livello regionale o comunale con le direzioni di Agenzia delle entrate e Guardia di Finanza; questa strada è stata infatti intrapresa nel 2022 dai Comuni di Roma, Milano e Napoli.
Con l’adesione ai protocolli d’intesa, viene attivata sul portale SIATEL Puntofisco, l’area di cooperazione fiscale denominata “Segnalazioni ai comuni”, che consente d’inviare le c.d. segnalazioni qualificate riferite a possibili fenomeni d’evasione/elusione delle entrate erariali.
Il provvedimento del direttore dell’Agenzia delle Entrate n. 2007/187461 del 3 dicembre 2007 definiva le segnalazioni qualificate, come atti, fatti e negozi, non immediatamente traducibili in un avviso di accertamento al contribuente, né una quantificazione compiuta della somma evasa/elusa, ma ad informazioni concrete (qualificate) che possano qualificare un illecito comportamento fiscale.
Attraverso la funzione Segnalazioni ai Comuni di SIATEL, è possibile altresì per l’ente locale, consultare i contenuti dell’Anagrafe tributaria accedendo ad informazioni utili all’attività di contrasto, anche riferita alla fiscalità locale.
Per quanto riguarda invece la collaborazione introdotta con INPS dal D.L. n. 78/2010, paradossalmente non è mai stato attivato un protocollo d’intesa nazionale, che consentirebbe, senza peraltro modificare le ordinarie attività comunali di controllo amministrativo, di avere sul territorio decine di migliaia di agenti di Polizia Locale, a supporto all’Ispettorato Nazionale del Lavoro, dando anche la possibilità ai comuni d’incamerare il previsto incentivo economico.
Gli ambiti d’intervento dei Comuni
La concreta attuazione della collaborazione dei Comuni all’accertamento fiscale avveniva con l’approvazione di provvedimenti direttoriali dell’Agenzia delle entrate, nello specifico il primo, n. 187461/2007, individuava cinque ambiti di intervento.
Un successivo Provvedimento, n. 78785/2012, aggiungeva due ulteriori ambiti:
Per quanto riguarda le entrate erariali che è possibile accertare da parte dei Comuni, queste venivano definite dal decreto del MEF del 23 marzo 2011, che stabiliva anche tempi e modi relativi all’erogazione delle quote d’incentivo ai Comuni, che è effettuata con provvedimento annuale del Ministero dell’Interno, una volta che sono stati ricevuti i dati dal Ministero dell’Economia e delle Finanze.
Gli incentivi previsti per la cooperazione fiscale e contributiva
Con l’obiettivo di coinvolgere maggiormente le amministrazioni locali nella collaborazione con il fisco, si giunse all’approvazione del decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203, che all’articolo 1, introduceva per la prima volta, una quota d’incentivo premiale per i comuni collaboranti, pari al 30%, poi incrementata dall’’articolo 18, D.L. n. 78/2010, al 33% delle somme riscosse a titolo definitivo.
La quota incentivante veniva nuovamente innalzata dall’articolo 2, comma 10, lettera b), D.Lgs. n. 23/2011, al 50% delle maggiori somme, relative a tributi erariali, segnalati dal comune.
Il decreto in questione utilizzava impropriamente la locuzione “anche a titolo non definitivo, salvo conguaglio”, determinando che, l’incentivo pari al 50% delle somme segnalate dai comuni fosse versato nelle casse comunali, prescindendo dall’effettivo incasso definitivo, somme che poi però dovevano essere eventualmente restituite al contribuente, in caso di positiva conclusione di un contenzioso tributario o in una eventuale adesione in contraddittorio.
Questa particolare condizione venne risolta dal decreto MEF, 8 marzo 2013, rubricato “Disciplina delle modalità di recupero delle somme corrisposte ai comuni in via provvisoria e successivamente rimborsate ai contribuenti”, che stabiliva una compensazione tra le somme che il cittadino, come soggetto passivo dell’imposizione locale deve versare e le somme che a questo devono essere restituire come contribuente del fisco.
Successivamente, alla quota strutturale del 50%, si sono susseguiti provvedimenti che hanno elevato temporaneamente l’incentivo fino al 100% delle somme segnalate dal comune:
Non essendo intervenute ulteriori proroghe dell’incentivo, a partire dal 2022 è rimasta vigente la quota strutturale ricondotta al 50% delle somme segnalate, dall’articolo 2, comma 10, lettera b, D.Lgs. n. 23/2011.
Il medesimo articolo 2, al comma 10, lettera a) ed al comma 12, assicura poi alle amministrazioni comunali, nel cui territorio sono ubicati gli immobili, il maggior gettito derivante dall'accatastamento degli immobili fantasma, elevando le sanzioni previste per l’omesso accatastamento e destinando il 75% dei proventi al comune.
Per quanto riguarda il contrasto al lavoro sommerso occorre sottolineare che avendo l’articolo 18, D.L. n. 78/2010, revisionato l’articolo 44, D.P.R. n. 600/1973, introducendo anche l’accertamento della componente contributiva INPS, per questo tipo di collaborazione, il comma 5, punto 1, prevederebbe come incentivo per i comuni il 33% delle somme riscosse a titolo definitivo, ma come già menzionato, ad oggi non è mai stato stipulato alcun protocollo d’intesa in questo senso.
In tema d’incentivo, c’è ancora da segnalare la possibilità, introdotta dall’articolo 1, comma 1091, Legge n. 145/2018, di destinare il 5% delle risorse recuperate dalle attività di recupero dell’evasione IMU, TARI, con riferimento alle attività connesse alla partecipazione del comune all'accertamento dei tributi erariali e dei contributi sociali non corrisposti, al trattamento accessorio del personale dipendente.
Questa possibilità, prescrive che l’incentivo economico ai dipendenti coinvolti, non può superare il 15% del trattamento tabellare annuo lordo, ed è legata ad una serie di condizioni:
Il coinvolgimento della Polizia locale nelle attività accertative
Un valore aggiunto nell’organizzazione dei processi comunali che attraversano l’accertamento delle entrate, è quello di creare una sinergia tra l’Ufficio entrate ed i Corpi e servizi di Polizia locale.
Una scelta che si ritiene strategica per diversi fattori:
-il possesso delle qualifiche giuridiche ricoperte dal personale di polizia, che consentono d’accedere in maniera più agevole nelle attività produttive e nei locali sottoposti ad imposizione;
-l’esperienza e la conoscenza capillare del territorio, con particolare riferimento alle attività di verifica amministrativa e di vigilanza edilizia, che sono fortemente rilevanti in materia d’accertamento tributario;
-l’attività di polizia stradale, che può evidenziare elementi informativi rilevanti, sia rispetto alle entrate locali (tributi minori) che nell’attività di cooperazione fiscale, collegata agli ambiti delle residenze fittizie estere e della capacità contributiva del contribuente.
Rispetto ai temi menzionati in questo contributo, ulteriori approfondimenti sulle metodologie d’accertamento possono essere estratti dal contenuto del terzo volume "La cooperazione fiscale e contributiva" della collana LEGALITÀ IN COMUNE, pubblicato da Halley Informatica.
Articolo di Giustino Goduti
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