Il permesso di costruire richiesto da un usuario e dal titolare del diritto di abitazione

L’art. 11, comma 1 del Testo Unico Edilizia (DPR n. 380/2001) stabilisce che “il permesso di costruire è rilasciato al proprietario dell’immobile o a chi abbia titolo per richiederlo”. Secondo la giurisprudenza (cfr., ad esempio, Consiglio di Stato, sez. V, sent. 15 marzo 2001, n. 1507, richiamato da TAR Lombardia, Milano, sez. II, sent. 31 marzo 2010, n. 842), la richiesta del permesso di costruire può essere avanzata da chi, essendo titolare di altro diritto reale diverso dalla proprietà o di un diritto personale di godimento dell’immobile, abbia per effetto di tale diritto l’obbligo o la facoltà di eseguire l’intervento edilizio per cui chiede il titolo. In altri termini: 

• il soggetto richiedente il titolo edilizio deve avere una relazione qualificata con l’immobile nascente da un titolo giuridico (contratto, concessione della P.A., testamento, ecc.);
• è altresì necessario che fra i contenuti del titolo vi sia anche quello di poter effettuare l’intervento edilizio oggetto del permesso.

L’ipotesi dell’usuario secondo la giurisprudenza
Un esempio di soggetto non proprietario legittimato alla richiesta del permesso di costruire è l’usuario, ossia il titolare del diritto reale di poter usare un bene di proprietà di terzi (nel nostro caso, ovviamente, ci riferiamo ad un immobile) 
Secondo la giurisprudenza (TAR Abruzzo, Pescara, sent. 1° novembre 2011, n. 504; TAR Lombardia, Milano, sez. II, sent. 21 novembre 2014, n. 2814), anche l’usuario è legittimato alla richiesta del permesso di costruire, visto che ha il diritto di usare l’immobile altrui (art. 1021 c.c.). 
Tuttavia, l’ampiezza del potere di utilizzo spettante all’usuario incontra i limiti derivanti dalla natura e dalla destinazione economica del bene: nel caso di un immobile, l’usuario deve mantenere sostanzialmente identiche le caratteristiche e l’utilizzo originario voluto dal proprietario concedente (Cass. sent. n. 5034/2008). Quindi, in virtù del richiamo di cui all’art. 1026 c.c., secondo cui “Le disposizioni relative all’usufrutto si applicano, in quanto compatibili, anche all’uso e all’abitazione”, vale anche per l’usuario la regola per l’usufruttuario, secondo cui egli può ottenere il permesso di costruire per gli interventi per i quali è richiesto il titolo solo a condizione che essi rispettino la destinazione economica dell’immobile. Anche in questa ipotesi è necessario valutare in concreto il contenuto dell’atto. 

La prima verifica: il titolo da cui nasce il diritto di uso
Dinanzi all’istanza per il permesso di costruire presentata dall’usuario (artt. 1021 c.c. – art. 1026 c.c.), la prima verifica deve riguardare necessariamente il titolo edilizio da cui nasce il diritto di uso. Diverse sono le ipotesi possibili, considerato che detto diritto può sorgere:

• per contratto: in tale ipotesi, il richiedente deve allegare il suddetto negozio giuridico all’istanza per il rilascio del permesso di costruire.
• da un testamento: in tal caso, il richiedente deve allegarne la copia pubblicata.
• per usucapione (ossia, per il possesso ininterrotto e pacifico del bene per venti anni): in tal caso, l’interessato deve allegare la sentenza del giudice che dichiara l’avvenuta usucapione.

Come è noto, la giurisprudenza (TAR Campania, Napoli, sez. VIII, sent. 25 luglio 2017, n. 3941; TAR Sicilia, Palermo, sez. I, sent. 23 marzo 2011, n. 544; Consiglio di Stato, sez. IV, sent. 26 luglio 2012, n. 4255) ha precisato che la verifica sulla legittimazione del richiedente il permesso di costruire costituisce un presupposto, la cui mancanza impedisce di procedere nell'esame del progetto, pur dovendosi escludere un obbligo di effettuare complessi accertamenti diretti a ricostruire tutte le vicende riguardanti l'immobile. E poiché l’uso su un immobile necessita della forma scritta (art. 1350 codice civile) e della trascrizione (art. 2643 c.c.), è evidente che non è necessario un accertamento complesso per verificarne l’esistenza ed il contenuto.

La seconda verifica: la possibilità di effettuare interventi edilizi
La seconda verifica riguarda l’interpretazione del titolo, allo scopo di verificare il contenuto del diritto dell’usuario. Si tratta di un aspetto particolarmente delicato, per il quale l’ufficio tecnico deve utilizzare anche delle competenze di natura giuridica.
Per facilitare tale verifica, è utile individuare eventuali limiti contenuti nel titolo giuridico: ad esempio, nel caso di usuario nascente da un contratto, il concedente potrebbe aver previsto che eventuali interventi sull’immobile oggetto di uso necessanti del permesso di costruire richiedano l’assenso del proprietario. 
Nel caso in cui il titolo non contenga limiti specifici, l’usuario deve ritenersi facoltizzato, in generale, a richiedere il titolo e ad effettuare interventi edilizi, con il limite della destinazione economica del bene impressa dal proprietario, su cui ci soffermeremo nel prossimo paragrafo.

La terza verifica: il rispetto della destinazione economica dell’immobile
La terza verifica riguarda il rispetto della destinazione economica dell’immobile impressa dal proprietario: detto altrimenti, l’usuario deve mantenere l’utilizzo originario voluto dal proprietario concedente o, come indicato dalla Corte di Cassazione in passato (sent. n. 1550/1962), “la funzione cui la cosa era adibita in concreto in precedenza dal proprietario”; come può facilmente intuirsi, tale aspetto è estremamente importante in relazione al permesso di costruire in richiesta. Ad esempio:

• se l’uso riguarda un immobile destinato a civile abitazione, l’usuario non può richiedere il permesso di costruire per modificarne la destinazione d’uso in magazzino ma potrà richiederlo per l’installazione di un ascensore e per la realizzazione di un cappotto termico;
• se l’immobile oggetto di uso è un terreno edificabile, l’usuario può ottenere il permesso di costruire per realizzare una costruzione;
• l’usuario di un terreno agricolo coltivato non può ottenere il permesso di costruire per realizzare, sul medesimo terreno, ad esempio, un campo da golf, mentre potrà richiederlo per realizzare un deposito per ricovero attrezzi e/o animali.

Ovviamente, il consenso provato del proprietario all’intervento edilizio supera il problema e consente sempre il rilascio del titolo per qualunque intervento.

Casistica giurisprudenziale in materia di diritto di uso
Nella casistica giurisprudenziale ricordiamo: 

• la sent. n. 7811/2006 della Corte di Cassazione, nella quale i giudici hanno affermato che “la costruzione di un manufatto da adibire a garage rientra nell’ambito delle facoltà spettanti ex art. 1021 c.c. al soggetto cui sia stata attribuita – in forza di convenzione scritta – la titolarità di un diritto di uso su un’area nuda, salva la rilevanza che detta opera assume nella regolamentazione dei rapporti tra le parti al momento della cessazione del diritto”;
• la sent. 21 novembre 2014, n. 2814 del TAR Lombardia, Milano, sez. II, nella quale i giudici hanno riconosciuto la legittimazione del titolare di un uso esclusivo su un giardino a richiedere un permesso di costruire in sanatoria avente ad oggetto la realizzazione di una recinzione, destinata a ricovero cani, e di un muretto di contenimento.

La richiesta di permesso di costruire da parte del titolare del diritto di abitazione
Sebbene in dottrina (Berra, Caratteristiche del permesso di costruire, in Testo unico dell’edilizia, AA.VV., a cura di M. A. Sandulli, 2004, 165; secondo l’Autore anche l’usuario non ha tale legittimazione) si tenda ad escludere che il titolare del diritto di abitazione sia legittimato alla richiesta del permesso di costruire, secondo la giurisprudenza (TAR Abruzzo, sez. Pescara, sent. n. 504 del 1° novembre 2011) anche tale soggetto, posto che è titolare del diritto di abitare nell’immobile altrui, deve essere considerato facoltizzato alla richiesta del permesso di costruire per gli interventi relativi all’immobile a cui si riferiscono. 

La prima verifica: il titolo da cui nasce il diritto di abitazione
Dinanzi all’istanza per il permesso di costruire presentata dal titolare del diritto di abitazione, la prima verifica deve riguardare necessariamente il titolo edilizio da cui nasce detto diritto reale. Diverse sono le ipotesi possibili, visto che può sorgere:

• per contratto: in tale ipotesi, il richiedente deve allegare il suddetto negozio giuridico all’istanza per il rilascio del permesso di costruire.
• da testamento: in tal caso, il richiedente deve allegarne la copia pubblicata;
• per usucapione (ossia, per il possesso ininterrotto e pacifico del bene per venti anni): in tal caso, l’interessato deve allegare la sentenza del giudice che dichiara l’avvenuta usucapione.
• ex lege: vi è un’unica ipotesi di costituzione legale del diritto di abitazione, prevista dall'art. 540, comma 2, c.c., a favore del coniuge superstite, anche quando concorre con altri chiamati, sulla casa adibita a residenza familiare (e di uso sui mobili che la corredano: art. 1021 c.c.), al fine di garantirgli la continuità nel godimento dell'ambiente in cui si era svolta la vita della famiglia. In tal caso, l’interessato deve documentare la propria situazione di coniuge superstite;
• per provvedimento del giudice, nel caso di assegnazione della casa a seguito di separazione e/o divorzio: l’interessato dovrà allegare il provvedimento giudiziale.

Come è noto, la giurisprudenza (TAR Campania, Napoli, sez. VIII, sent. 25 luglio 2017, n. 3941; TAR Sicilia, Palermo, sez. I, sent. 23 marzo 2011, n. 544; Consiglio di Stato, sez. IV, sent. 26 luglio 2012, n. 4255) ha precisato che la verifica sulla legittimazione del richiedente del permesso di costruire costituisce un presupposto, la cui mancanza impedisce di procedere nell'esame del progetto, pur dovendosi escludere un obbligo di effettuare complessi accertamenti diretti a ricostruire tutte le vicende riguardanti l'immobile. E poiché il diritto di abitazione su un immobile necessita della forma scritta (art. 1350 codice civile) e della trascrizione per l’opponibilità ai terzi (art. 2643 c.c.), è evidente che non è necessario un accertamento complesso per verificarne l’esistenza ed il contenuto.

La seconda verifica: la possibilità di effettuare interventi edilizi
La seconda verifica riguarda l’interpretazione del titolo, allo scopo di verificare il contenuto del diritto di abitazione. Si tratta di un aspetto particolarmente delicato e, per facilitare tale verifica, è utile individuare eventuali limiti contenuti nel titolo giuridico: ad esempio, nel caso di usuario nascente da un contratto, il concedente potrebbe aver previsto che eventuali interventi sull’immobile oggetto del diritto di abitazione necessanti del permesso di costruire richiedano l’assenso del proprietario. 
Nel caso in cui il titolo non contenga limiti specifici, il titolare del diritto di abitazione deve ritenersi facoltizzato, in generale, a richiedere il titolo e ad effettuare interventi edilizi, con il limite della destinazione residenziale impressa dal proprietario all’immobile, su cui ci soffermeremo nel prossimo paragrafo.

La terza verifica: il rispetto della destinazione residenziale dell’immobile
La terza verifica riguarda il rispetto della destinazione residenziale dell’immobile impressa dal proprietario: questo significa che non saranno accoglibili richieste di permesso di costruire dirette a modificare la destinazione d’uso. Ad esempio, se il diritto di abitazione riguarda un immobile destinato a civile abitazione, non si potrà richiedere il permesso di costruire per modificarne la destinazione d’uso in magazzino ma sarà possibile farlo per l’installazione di un ascensore e per la realizzazione di un cappotto termico.
Ovviamente, il consenso provato del proprietario all’intervento edilizio supera il problema e consente sempre il rilascio del titolo per qualunque intervento.

Rinvio al vademecum sul diritto dell’usufruttuario a richiedere il permesso di costruire
Considerato che l’art. 1026 c.c. ritiene applicabili al diritto di uso e al diritto di abitazione le norme in materia di usufrutto per quanto compatibili, si ritiene utile invitare il lettore a consultare il vademecum sul diritto dell’usufruttuario a richiedere il permesso di costruire già pubblicato sul portale.

Articolo di Mario Petrulli