Soccorso istruttorio nel procedimento amministrativo

Approfondimento del Dott. Eugenio De Carlo                                

L’EVOLUZIONE GIURISPRUDENZIALE IN TEMA DI SOCCORSO ISTRUTTORIO IN MATERIA DI PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO DI NATURA CONCORSUALE. 

Eugenio De Carlo 

La recente decisione del Consiglio di Stato (sez. V, sent. n. 418 del 23.1.2018), che ha confermato la sentenza di prime cure del TAR Puglia – Lecce  (sez. III, sent. n. 335/2016), offre l’occasione per effettuare una breve ricognizione dell’evoluzione giurisprudenziale in materia di soccorso istruttorio in tema i procedimento amministrativo.

Rammentato il principio del dovere di soccorso mediante l'integrazione documentale ai sensi dell'art.6 comma 1 lett. b) L. 241/1990 e dell’art. 71, comma 3, DPR n. 445/2000, in caso di dichiarazioni o istanze erronee o incomplete, la giurisprudenza ha esaltato i principi di leale collaborazione e di par condicio tra la PA e i concorrenti, evidenziando che ai fini del rispetto della par condicio dei concorrenti, è che non a causa del modus procedendi non sia stato arrecato pregiudizio ad altri concorrenti né vi sia alcuno sviamento atto a favorire talaltri.

In precedenza, è stato affermato che il soccorso istruttorio non costituisce un obbligo assoluto e incondizionato per l'Amministrazione, «dovendo comunque essere rispettati alcuni limiti, quali quello della par condicio (che ne esclude l'utilizzazione suppletiva nel caso dell'inosservanza di adempimenti procedimentali significativi) ed il c.d. limite degli elementi essenziali (nel senso che la regolarizzazione non può essere riferita agli elementi essenziali della domanda) », come ha chiarito la costante giurisprudenza di questo Consiglio (v., ex plurimis, Cons. St., sez. V, 5.12.2012, n. 6248).

In particolare, secondo l'insegnamento dell'Adunanza Plenaria, nella sentenza n. 9 del 25.2.2014, il soccorso istruttorio, previsto dall'art. 6, comma 1, lett. b), della l. 241/1990, nell'ambito del procedimento amministrativo e, più in particolare, con riferimento alle procedure comparative e di massa, caratterizzate dalla presenza di un numero ragguardevole di partecipanti, non può essere invocato, quale parametro di legittimità dell'azione amministrativa, tutte le volte in cui si configurino in capo al singolo partecipante, come nel caso di specie, obblighi di correttezza – specificati attraverso il richiamo alla clausola generale della buona fede, della solidarietà e dell'autoresponsabilità – rivenienti il fondamento sostanziale negli artt. 2 e 97 Cost., che impongono che quest'ultimo sia chiamato ad assolvere oneri minimi di cooperazione, quali il dovere di fornire informazioni non reticenti e complete, di compilare moduli, di presentare documenti (cfr., ex plurimis, Cons. St., Ad. Plen., 3.3.2011, n. 3, e, successivamente, Cons. St., sez. V, 21.6.2013, n. 3408; Cons. St., sez. V, 15.11.2012, n. 5772 nonché Cons. St., sez. IV, 27.10.2010, n. 8291).

Corollario del principio affidamento e di leale collaborazione è quello  dell’eventuale errore (scusabile) in cui gli interessati fossero stati indotti dalla stessa PA procedente sulla base di un’inequivocabile indicazione proveniente dalla stessa.

Con la giurisprudenza sopra segnalata, quindi, riguardo al soccorso istruttorio, si è affermata l’irrilevanza della mancanza di un invito formale da parte dell’Amministrazione e piuttosto, essendo decisivo - per la centralità del principio del soccorso istruttorio ed in conformità ai principi di proporzionalità e ragionevolezza dell’azione amministrativa - che sia stato raggiunto l’obiettivo del favor partecipationis.

In questo senso, è stato affermato  l’obbligo dell’impiego del c.d. “soccorso istruttorio” a rettifica di domande di partecipazione ad un concorso errate o insufficienti, atteso che la P.A., rilevate anomalie nella domanda di partecipazione, avrebbe potuto e dovuto interpellare la candidata per un chiarimento, in luogo di disporne l’immediata esclusione (v.  TAR Veneto, Sez. I, con la sentenza n. 144 del 9 febbraio 2017).

Quanto alla regolarizzazione della dichiarazione sostitutiva, ai sensi dell’art. 71 dello stesso d.P.R. n. 445 del 2000,  la giurisprudenza si è spesso richiamata ai principi di proporzionalità e di ragionevolezza che impongono di far prevalere la sostanza sulla forma quando si sia in presenza di vizi meramente formali (come nel caso di allegazione di copia fotostatica di documento scaduto : v. Cons. Stato, V, 11 novembre 2004, n. 7339).

La possibilità di sanatoria della documentazione irregolare, dunque, è stata ammessa laddove la dichiarazione mendace o inesatta non possa comportare qualsivoglia beneficio, laddove quest’ultimo possa essere conseguito mediante regolarizzazione della produzione documentale resa possibile dalla legge.

Pertanto, la dichiarazione, pur non rispondente al vero, si risolve in una mera svista, non costituente falsità, ai sensi e per gli effetti dei già citati artt. 71 e 75 del d.P.R. n. 445 del 2000.Circa, poi, l’eventuale rilevanza penale della inesatta dichiarazione, secondo consolidato insegnamento della Suprema Corte di Cassazione (cfr., ad es., Cass. Pen., sez. V, 10 dicembre 1999, n. 1963; Cass. Pen., sez. II, 23 febbraio 1990, n. 2593) è escluso il dolo del delitto di falso tutte le volte in cui la falsità risulti essere semplicemente dovuta ad una leggerezza o ad una negligenza, non essendo prevista nel vigente sistema la figura del falso documentale colposo.

3 febbraio 2018