Accesso agli atti per verifica delle autorizzazioni agricole

In merito alla fattispecie oggetto del quesito, si rileva quanto segue.

Un precedente simile, in materia, si rinviene nella sentenza n. 5702 del 13.8.2019, relativa al caso in cui un esercente commerciale  ha proposto nei confronti di un Comune “un’istanza d’accesso ai sensi degli artt. 22 e ss. della l. 7 agosto 1990 n. 241 e degli artt. 5 e ss. del D.lgs. 14 marzo 2013 n. 33 e s.m.i.”, riguardante, in particolare, anche copia di «… tutte le licenze commerciali di qualunque natura rilasciate nel comune…”, dettando i principi in materia, i giudici di Palazzo Spada ha:

- affermato l’inutilità, anzi il carattere soltanto emulativo, di una richiesta massiva di dati su atti, provvedimenti e rapporti del Comune con un numero indefinibile di soggetti terzi, tutti coinvolti e potenziali controinteressati e, soprattutto, titolari di interessi di difesa i più disparati e non omogenei (quindi, con diversi livelli di opponibilità all’accesso);

- chiarito che  il dato testuale dell’art. 24, co. 7, I per. della l. 241/1990, secondo cui «deve comunque essere garantito ai richiedenti l'accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici», ma da questo ben s’inferisce, segnatamente quando l’accesso difensivo sia esercitato in modo espresso per ragioni di difesa giudiziale, l’evidente differenza tra cura e difesa dei propri interessi —onde quest’ultima non è ricompresa, né è specificazione di quella—, nonché in particolare, come già da tempo afferma la Sezione (cfr. Cons. St., sez. VI, 7 febbraio 2014 n. 600), il principio in virtù del quale tal accesso non sia in grado di prevalere su ogni ipotesi di esclusione ai sensi dei precedenti commi dello stesso art. 24 ;

- escluso che le esigenze di cura e difesa di interessi giuridici ex art. art. 24, co. 7 siano tutelabili fino al punto d’ammettere istanze d’accesso di contenuto del tutto indeterminato o riferite a rapporti estranei alla sfera giuridica del richiedente —poiché ciò rende impossibile l’adempimento dell’obbligo, indicato dalla norma citata, per cui tal accesso va sempre garantito), come d’altronde (p. es., cfr. id., VI, 29 aprile 2019 n. 2737) il diritto all'accesso difensionale postula sempre un accertamento concreto dell'esistenza di un interesse differenziato della parte che richiede i documenti e tal accesso è solo strumentale per verificare i presupposti di fatto all'esercizio di un'azione in giudizio (o alla diversa cura della stessa), mai per la ricerca generale di lacune o di manchevolezze nell'operato della P.A., che darebbe luogo ad una richiesta ostensiva meramente esplorativa;

- l’accesso civico ha pur sempre la sua ratio esclusiva nella dichiarata finalità di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni d’istituto e sull'utilizzo delle risorse pubbliche, nonché nella promozione della partecipazione al libero dibattito pubblico, onde esso non è utilizzabile in modo disfunzionale rispetto alla predetta finalità ed essere trasformato in una causa di intralcio al buon funzionamento della P.A. e va usato secondo buona fede, sicché la valutazione del suo uso va svolta caso per caso e con prudente apprezzamento, al fine di garantire, secondo un delicato ma giusto bilanciamento che non obliteri l'applicazione di tal istituto, che non se ne faccia un uso malizioso e, per quel che concerne nella specie, non si crei una sorta di effetto "boomerang" sulla P.A. destinataria;

- l’accesso civico è comunque condizionato dalla valutazione dell’effettiva utilità della conoscenza per il perseguimento di scopi anticorruttivi o, comunque, dalla delibazione degli specifici scopi sottesi a tal accesso (donde la necessaria indicazione specifica degli atti cui accedere e del relativo scopo).

Nei limiti sopra specificati, qualora l’istante, senza avere finalità emulative, abbia specificato l’oggetto dell’istanza in modo da consentire all’amministrazione di effettuare il riscontro senza aggravio per gli uffici, si può ritenere, in astratto, che sussista un interesse dello stesso ad accedere alle autorizzazioni degli operatori economici concorrenti.

Infatti, già con la sentenza n. 11753/2009, il T.A.R. Lazio aveva ritenuto che per la “sussistenza  di  un  interesse  giuridicamente  rilevante all’accesso  alla  documentazione  da  parte  della  società  ricorrente  è  sufficiente rilevare che trattasi di un operatore commerciale svolgente la medesima attività all’interno di uno stesso bacino di utenza. L’impresa operante nel settore commerciale è titolare di un interesse conoscitivo qualificato  in  ordine  ad  autorizzazioni  rilasciate ad  altre  imprese  di  settore nell'ambito locale. Nella propria istanza di accesso la ricorrente si è espressamente qualificata quale titolare  di  attività  commerciale,  specificando  di  aver  interesse  a  verificare  i contenuti dei provvedimenti autorizzatori relativi al nuovo centro commerciale. Ai sensi dell'art. 22 della legge 7.8.1990 n. 241, l'interesse del soggetto che chiede di accedere  a  documenti  amministrativi  deve  essere  personale  e  concreto,  quindi serio,  cioè  non  riconducibile  a  mera  curiosità,  e  collegato  con  una  situazione giuridicamente  rilevante  la  quale  non  deve  coincidere  necessariamente  con  una posizione di interesse legittimo o diritto soggettivo. In materia di esercizio di attività commerciale, la giurisprudenza ha ripetutamente riconosciuto che il titolare di un'autorizzazione amministrativa vanta sicuramente un interesse personale e concreto per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti a  conoscere  gli  atti  amministrativi  concernenti  l'esercizio,  da  parte  dell'ente pubblico,  del  potere  autorizzatorio  relativo  al  medesimo  settore  di  attività commerciale, con riferimento all'ambito territoriale all'interno del quale si radica la posizione  giuridica  del  richiedente,  a  fronte  di  possibili  lesioni  (ancorché  non attuali)  della  sua  posizione,  qualificata  e  differenziata,  di  controinteresse all'illegittimo allargamento della concorrenza (T.A.R. Lombardia Sez. III, Milano, 27.12.2001, n. 8217; T.A.R. Campania Sez. III, Napoli, 4.6.1996, n. 470). Pertanto il titolare di un esercizio commerciale è legittimato ad accedere agli atti amministrativi autorizzatori relativi all'apertura di un nuovo centro commerciale anche in un comune vicino, che possa rivelarsi un polo di potenziale sottrazione di clientela ( cfr sul punto T.A.R. Lombardia Brescia, 13 gennaio 2003 , n. 24). La collocazione dei due centri commerciali nel territorio di due diversi comuni confinanti non appare, infatti, idonea a nullificare il dato sostanziale della reciproca interferenza tra gli esercizi di vendita di cui trattasi. Ed a tal fine non può ritenersi che la distanza degli 8 km. sia preclusiva di per sè ai fini della configurazione del bacino di utenza rilevante per la potenziale sottrazione della clientela, considerato che trattasi di grandi strutture di vendite situate all’interno di centri commerciali di elevate dimensioni. Per quanto concerne, poi, l’aspetto della genericità della istanza, non possono se non essere richiamati i principi di cui in precedenza, questa volta assunti sotto il profilo oggettivo della documentazione oggetto della istanza di accesso. E’ evidente, infatti, che l’istanza possa essere legittimamente rivolta all’acquisizione di tutta la documentazione amministrativa concernente il procedimento di rilascio dell’autorizzazione all’apertura della struttura di vendita di cui trattasi. La  circostanza  che,  trattandosi  di  un  centro  commerciale  di  consistente dimensione,  l’acquisizione  da  parte  dell’amministrazione  della  relativa documentazione possa presentare difficoltà di ordine operativo non permette di ovviarvi ritenendo la genericità della istanza.”.

L’orientamento in questione è stato anche confermato e richiamato, più recentemente dal T.A.R. Lazio – Latina, nella sentenza n. 355 del 31.5.2021 (“...in linea generale sussiste certamente l’interesse all’accesso richiesto da parte di un operatore economico rispetto all’autorizzazione, rilasciata ad un esercizio concorrente, quale è la controinteressata che non smentisce di svolgere anche attività di ristorazione, dato che il titolare di un esercizio di somministrazione può certo avere interesse a verificare, presso il Comune, la regolarità delle autorizzazioni possedute da un proprio rivale commerciale e tale interesse non può essere considerato un interesse mero al controllo in generale sull’attività della pubblica amministrazione (TAR Campania, Sa, n. 36/20 cit.); - in materia di esercizio di attività commerciale, la giurisprudenza ha ripetutamente riconosciuto che il titolare di un'autorizzazione amministrativa vanta sicuramente un interesse personale e concreto per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti a conoscere gli atti amministrativi concernenti l'esercizio, da parte dell'ente pubblico, del potere autorizzatorio relativo al medesimo settore di attività commerciale, con riferimento all'ambito territoriale all'interno del quale si radica la posizione giuridica del richiedente, a fronte di possibili lesioni (ancorché non attuali) della sua posizione, qualificata e differenziata, di controinteresse all'illegittimo allargamento della concorrenza (TAR Lazio, Sez. II ter, 26.11.09, n. 11753 e TAR Lombardia, Mi, Sez. III, 27.12.2001, n. 8217)”), ma anche dal T.A.R. Salerno con la sentenza n. 36 del 10.01.2020 (“...sussiste certamente l’interesse all’accesso richiesto da parte di un operatore economico rispetto all’autorizzazione (anche in subingresso), rilasciata ad un esercizio concorrente (quale la controinteressata subentrante), cui dunque essa concorrente è legittimata (cfr. TAR Lazio, n. 11753/2009, ex pluris); invero, il titolare di un esercizio di vendita può certo avere interesse a verificare, presso il Comune, la regolarità delle autorizzazioni possedute da un proprio rivale commerciale e tale interesse non può essere considerato un interesse mero al controllo in generale sull’attività della pubblica amministrazione (cfr. Cons. di Stato, n. 3309/2010 e TAR Campania, Napoli, n. 331/2012);).

Pertanto, nel rispetto delle disposizioni procedimentali (incluse quelle riguardanti le posizioni dei controinteressati) e che riguardano anche il rispetto degli eventuali dati personali e particolari contenuti negli atti dei quali si richiede l’accesso (qualora vengano in rilevo, considerato che si tratta di provvedimenti attinenti ad attività commerciali), l’accesso nella fattispecie oggetto del quesito dovrebbe essere, in linea generale e salvo miglior valutazione in concreto dell’amministrazione competente, consentito all’istante.

13 febbraio 2023                                                          Avv. Alessandro Rizzo

Per i clienti Halley: Ricorrente QS n. 2484, Sintomo QS n. 2557