Regolarizzazione convenzioni concessioni immobili scadute

È utile riferirsi, per il caso prospettato nel quesito, alla pronuncia della Corte dei Conti, Sezione Seconda Centrale d’Appello, camera di consiglio del giorno 24 maggio 2018, depositata in Segreteria il 12 marzo 2019 al n. 78.

La vicenda si incentrava sull’adozione da parte degli amministratori locali del Comune di Biella di una deliberazione (del 07.04.2009), con la quale si rinunciava al credito esistente al 31.12.2007, quantificato in euro 68.481,24, per canoni arretrati maturati negli anni 2005, 2006 e 2007, a fronte della concessione di locali di proprietà dell’amministrazione comunale in favore di n. 30 associazioni.

In primo luogo, secondo il giudice contabile, l’inquadramento nell’ambito dei benefici economici della rinuncia ai canoni maturati è stato ritenuto erroneo in quanto l’erogazione di detti benefici deve rispondere ai criteri di cui all’art 12 della Legge 241/90 che nel caso di specie è stato ignorato. Questo subordina l’erogazione alla “predeterminazione e pubblicazione” da parte delle amministrazioni procedenti dei criteri e delle modalità cui le stesse devono attenersi nell’individuazione dei beneficiari. Come per ogni atto amministrativo è, inoltre, necessario che sia data specificazione dell’utilità pubblica perseguita dall’amministrazione mediante la concessione.
Per il caso esaminato dai giudici contabili non vi è stata alcuna predeterminazione né pubblicazione dei criteri di individuazione dei beneficiari, avvenuta solamente ex post, tra coloro che avevano sottoscritto un contratto di locazione con l’amministrazione e che versavano in condizione di morosità. Peraltro, il regolamento comunale non annoverava, tra le forme possibili di beneficio erogabile, la rinuncia al credito.

Quanto alle modalità di affidamento dei beni immobili di proprietà di un ente pubblico, sebbene parte della giurisprudenza contabile operi un distinguo, tra quelli facenti parte del patrimonio indisponibile, che possono essere dati solo in concessione, e altri beni, che possono essere oggetto di locazione, va comunque perseguita la procedura ad evidenza pubblica.

Con riferimento alla misura del canone concessorio di un bene demaniale, è stato ritenuto che la sua determinazione al di fuori del contesto di una procedura di gara per l’individuazione del concessionario, sia sintomo della illiceità della condotta dispositiva. Parimenti, è stata ritenuta produttiva di danno la mancata disdetta del contratto di locazione/concessione/comodato gratuito venuti a scadenza.

In tema di canone agevolato è stato chiarito che la disciplina di cui al D.P.R. n. 296/2005 non può trovare applicazione negli Enti locali, essendo espressamente destinata a regolare “i criteri e le modalità di concessione in uso e in locazione”, anche gratuita, ovvero in locazione, anche a canone ridotto, dei beni immobili demaniali e patrimoniali “dello Stato”, gestiti dall’Agenzia del demanio, destinati ad uso diverso da quello abitativo; si tratta di un affidamento comunque da disporre, tranne limitate eccezioni tassativamente previste, mediante procedure di evidenza pubblica.

Inoltre, come disposto dalla Corte dei Conti, Sezione II centrale di appello, con la sentenza 78 del 12 marzo 2019, la rinuncia ai canoni di locazione maturati si pone in contrasto anche con il principio di valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico, secondo cui la gestione dei beni patrimoniali deve tendere all’incremento del valore economico delle dotazioni stesse, al fine di potenziare le entrate di natura non tributaria e, in tal senso “I contratti di locazione sono da considerare strumenti di incremento delle risorse pubbliche e, in tale ottica, devono essere improntati a criteri di stretta economicità (art. 1, l. n. 241/1990 e s.i.m.), con l’effetto che si dovrebbe garantire, da un lato, livelli ottimali di soddisfazione dell’interesse pubblico generale attraverso l’impiego di risorse proporzionate; dall’altro, il massimo valore ottenibile dall’impiego delle risorse a disposizione.”

Questi principi possono subire eccezioni solo nel caso in cui sia perseguito un interesse pubblico equivalente o superiore rispetto a quello che viene raggiunto mediante lo sfruttamento economico dei beni pubblici.
In generale, non sono percorribili modi di estinzione dell’obbligazione diversi dall’adempimento salvo che per le transazioni le quali consentono all’Ente pubblico creditore di ottenere, in cambio, un vantaggio economico immediato.

Ne consegue pertanto la qualificazione di “danno erariale” nel caso della mancata riscossione dei canoni di locazione da parte di amministratori, funzionari e società concessionarie, in ragione del grave depauperamento per le casse locali dovuto alla definitiva perdita del credito.

Ciò detto, è invece possibile anche per gli enti locali la concessione di beni immobili a titolo di comodato o a canone ridotto in favore dei soggetti beneficiari specificamente individuati dagli artt. 70 e 71 D.lgs. 117/2017 (Codice del Terzo settore) sempre percorrendo procedure ad evidenza pubblica.

Si aggiunga che i contratti di compravendita o locazione di immobili stipulati dalle pubbliche amministrazioni sono sottratti all’applicazione delle norme codicistiche. In tal caso, infatti, non avendo il contratto ad oggetto lavori, servizi o forniture, l’amministrazione procedente agisce iure privatorum, al di fuori dell’ambito di applicazione del codice dei contratti pubblici. Inoltre, diversamente dagli appalti, il contratto di affitto è riconducibile nel novero dei contratti attivi, secondo la tradizionale distinzione operata dalla legge di contabilità generale dello Stato. Per completezza si rileva che l’ipotesi non ricade neppure nella definizione di cui alla lett. a) dell’art. 17 del codice degli appalti (d.lgs. 50/2016) concernente gli appalti e le concessioni di servizi esclusi, giacché la stessa si riferisce solo alle fattispecie nelle quali la stazione appaltante stipula un contratto di locazione nella veste di conduttore.

L’affidamento dei contratti pubblici aventi ad oggetto lavori, servizi e forniture, esclusi, in tutto o in parte, dall’ambito di applicazione oggettiva del codice, avviene nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità, pubblicità, tutela dell’ambiente ed efficienza energetica. Le modalità per procedere ad una locazione attiva dovrebbero pertanto essere stabilite dal regolamento dei contratti o da altro eventuale atto regolamentare che si è dato l’ente; inoltre, la scelta del contraente deve comunque avvenire nel rispetto del principio della concorrenza. Pertanto, in ogni caso, il responsabile dell’adozione del provvedimento deve dare un’idonea informazione sul sito dell’amministrazione attraverso la pubblicazione di un bando, nel quale si precisano le condizioni ovvero, ad esempio, soggetti che possono accedere all’affitto, eventuali priorità, durata del contratto di affitto, criteri per l’affidamento del contratto, oltre ai tempi entro i quali fare pervenire le offerte.

In conclusione, il Comune dovrebbe cominciare a valutare l’ipotesi di chiudere le situazioni pregresse segnalate nel quesito, comunicando alle associazioni e imprese interessate la cessazione del periodo di godimento degli spazi a titolo di comodato/concessione di fatto, gratuita, motivata, per il passato, dal rilievo sociale, dalla trascorsa emergenza epidemiologica, dalla diminuita capacità di entrata delle imprese correlata alla situazione contingente, aggiungendo inoltre che, per il futuro, saranno attivate procedure ad evidenza pubblica aperte a chiunque ne abbia i presupposti.

Infine, sarebbe opportuno aggiornare il regolamento di contabilità o dei contratti o di settore nel senso sopra indicato, inserendo, poi, alcuni articoli utili alla gestione di queste situazioni transitorie e che possano servire da base giuridica per l’azione amministrativa conseguente, al fine di ridurre l’esposizione al pericolo di danno erariale.

1 settembre 2022          Elena Conte

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