La convocazione del Consiglio comunale richiesto dalla minoranza

La disciplina normativa
L’articolo 39, comma 2, TUEL, dispone che il Presidente del Consiglio comunale o provinciale è tenuto a riunire il Consiglio, in un termine non superiore ai venti giorni, quando lo richiedano un quinto dei Consiglieri, o il Sindaco o il Presidente della provincia, inserendo all'ordine del giorno le questioni richieste. Detta disposizione deve essere coordinata con quella dell’articolo 43, comma 1, TUEL citato in base alla quale i Consiglieri comunali hanno diritto di chiedere la convocazione del Consiglio secondo le modalità dettate dall'articolo 39, comma 2.

Il recente parere del Ministero dell’Interno
Con il parere del 15.7.2022, il Ministero dell’Interno, rispondendo ad un quesito in ordine all'applicazione dell'art. 39, comma 2, del D.Lgs. n. 267/2000 (TUEL) - con cui si domandava se dovesse essere accolta la richiesta di convocazione del Consiglio a norma degli artt. 43, comma 1, e 39, comma 2, del TUEL, sottoscritta da un quinto dei Consiglieri, avente ad oggetto l'esame di una interrogazione parlamentare e relativa risposta del Governo sui fatti accaduti durante una seduta del Consiglio comunale - ha ritenuto che Il Presidente del consiglio comunale non deve ritenersi vincolato a convocarlo esclusivamente quando le richieste vertano su un oggetto manifestamente estraneo alle competenze del collegio oppure su un oggetto illecito od impossibile. Il Consiglio deciderà l'ammissibilità delle questioni da trattare.

Il computo del quinto
Il legislatore, nello stabilire l’obbligo di convocazione del consiglio su richiesta del quinto dei consiglieri, non ha chiarito se, per il calcolo del quinto dei consiglieri, debba adottarsi il criterio dell’arrotondamento della cifra decimale per eccesso o per difetto. Ove nel regolamento non vi sia una esplicita previsione, è opportuno applicare il criterio dell’arrotondamento per difetto, in quanto maggiormente armonizzato con la ratio della disposizione volta a tutelare la posizione della minoranza (Ministero dell’Interno, parere del 29.10.2013).
Nello stesso senso si esprime la giurisprudenza (ad es. TAR Molise, sentenza n. 119/2018), secondo cui “in primo luogo deve ritenersi che il Consiglio comunale sia titolare del potere di dettagliare i criteri relativi al funzionamento del Consiglio stesso anche con riguardo alla materia dei resti; in secondo luogo deve ritenersi, altresì, che in materia debbano trovare prioritaria considerazione i fondamentali principi che regolano la dialettica democratica tra cui, anche quello della tutela della minoranza.
Al riguardo, …  l’orientamento giurisprudenziale che, nel caso di resti per il calcolo delle soglie relative al numero minimo di consiglieri comunali, ritiene necessario procedere sempre all’arrotondamento in eccesso, è maturato rispetto a fattispecie in cui si faceva questione del raggiungimento delle maggioranze prescritte per l’adozione di una determinata tipologia di delibere o di quorum costitutivi del consiglio, in cui quindi occorreva stabilire dei rafforzamenti al fine di evitare che maggioranze occasionali possano effettuare “colpi di mano”. Nel caso di specie, invece, la situazione è differente, essendosi di fronte ad una soglia prescritta al fine di tutelare le minoranze, di modo che l’arrotondamento di essa per eccesso condurrebbe ad una limitazione delle prerogative delle minoranze non ad un rafforzamento di esse, tradendo, così, la ratio della disposizione di cui all’art. 39, comma 2, del TUEL che è quella di fornire una garanzia minimale appunto ai gruppi di minoranza all’interno dei consigli comunali.
Di tanto si è fatta interprete anche la Circolare del Ministero dell’Interno invocata da parte ricorrente che, sul punto, ha correttamente affermato che in queste ipotesi deve propendersi per un arrotondamento in senso opposto, ovvero per difetto, sempre che il resto conduca ad un risultato dopo la virgola inferiore al “50”, solo così pervenendosi ad un rafforzamento delle prerogative delle minoranze.”

La seduta da tenersi
L’art. 39 sopra richiamato, in base ad una interpretazione letterale, lascia desumere che, nell'arco temporale di venti giorni, decorrenti dalla presentazione della richiesta, debbano svolgersi sia la convocazione che la materiale seduta consiliare finalizzata alla discussione degli argomenti proposti dal quinto dei consiglieri (in termini, Ministero dell’Interno, parere del 18.5.2017).

Il ruolo del Presidente del Consiglio comunale
Secondo consolidata giurisprudenza (tra le tante, TAR Piemonte n. 268/1996), richiamata nella prassi ministeriale, al Presidente del consiglio comunale spetta soltanto la verifica formale dell’ammissibilità della richiesta che deve provenire dal prescritto numero di soggetti legittimati, senza sindacarne l’oggetto.
Le uniche ipotesi per le quali l'organo che presiede il consiglio comunale può omettere la convocazione dell'assemblea sono la carenza del prescritto numero di consiglieri oppure la verificata illiceità, impossibilità o manifesta estraneità dell'oggetto alle competenze del consiglio.
Ovviamente, più dettagliata è la disciplina regolamentare in materia, più circoscritto e preciso sarà lo spazio di manovra del Presidente del consiglio, residuando, al contempo, alle ipotesi non espressamente previste dalla norma regolamentare in termini d’inammissibilità, eventuali questioni da sottoporre alla valutazione dell’assemblea.

I limiti delle competenze del Consiglio comunale
Spetta esclusivamente allo stesso Consiglio, nella sua totalità, la verifica circa la legalità della convocazione e l'ammissibilità delle questioni da trattare, salvo che non si tratti di oggetto che, in quanto illecito (ossia contra legem), impossibile (non realizzabile) o per legge manifestamente estraneo alle competenze dell'assemblea, in nessun caso potrebbe essere posto all'ordine del giorno.
Nello stabilire se una determinata questione sia o meno di competenza del Consiglio comunale, occorre aver riguardo non solo agli atti fondamentali espressamente elencati dal comma 2 dell'art. 42 del TUEL, ma anche alle funzioni di indirizzo e di controllo politico-amministrativo di cui al comma 1 del medesimo art. 42, con la possibilità, quindi, che la trattazione da parte del collegio non debba necessariamente sfociare nell'adozione di un provvedimento finale.
Peraltro, come ripetutamente precisato dal Ministero dell’Interno (ad es., parere del 6 luglio 2016), la dizione legislativa che parla di “questioni” e non di deliberazioni o di atti fondamentali, conforta nel ritenere che la trattazione di argomenti non rientranti nella previsione del citato comma 2, dell’art. 42, non debba necessariamente essere subordinata alla successiva adozione di provvedimenti da parte del consiglio comunale.

Il ruolo della Prefettura
In caso di inosservanza degli obblighi di convocazione, in base all’art. 39 comma 5, previa diffida, provvede il Prefetto.

Il carattere obbligatorio della convocazione
La convocazione prevista dall’art. 39, comma 2, TUEL e, in mancanza, ai sensi del comma 5 del citato articolo, ove sussistano i presupposti, ha carattere obbligatorio, per come comprovato dall’espressa previsione legislativa dell’esercizio, da parte del Prefetto, di un vero e proprio potere sostitutivo, da ritenersi altrettanto doveroso - “provvede il Prefetto” - a meno di non azzerare la portata precettiva di siffatta disposizione normativa, così tradendone la ratio, rinvenibile nell’esigenza di dare voce al massimo organo rappresentativo, a livello locale, della collettività, espressione della democrazia, tutte le volte in cui il massimo vertice dell’ente locale lo ritenga necessario (in termini, TAR Campania, Salerno, sentenza n. 97/2020).

I pareri ministeriali
Segue una breve rassegna di alcuni pareri espressi dal Ministero dell’Interno in materia:
Richiesta convocazione consiglio comunale. Interrogazioni, interpellanze, mozioni ed ordini del giorno (parere del 2.4.2021): qualora il regolamento consiliare garantisca la trattazione di interrogazioni, interpellanze, mozioni ed ordini del giorno in tempi coerenti con la previsione dell'art. 43 del D.Lgs. n. 267/2000, la loro discussione non segue il disposto dell'art. 39 TUEL per la convocazione del consiglio comunale richiesta da un quinto dei consiglieri.
Richiesta di convocazione da parte di un quinto dei consiglieri in seduta straordinaria (parere del 20.1.2021): il legislatore, nel prevedere l'istituto della richiesta di convocazione del consiglio da parte delle minoranze, non ha operato alcun distinguo tra sedute ordinarie o straordinarie. A tal proposito, appare utile richiamare la pronuncia del TAR Campania n.97/2020 con la quale il giudice amministrativo ha ricordato che la ratio sottesa alla previsione del potere sostitutivo del prefetto ex articolo 39, comma 5, è rinvenibile "nell'esigenza di dare voce al massimo organo rappresentativo, a livello locale, della collettività ...". Pertanto, l'inserimento degli argomenti proposti dalla minoranza all'ordine del giorno di una seduta ordinaria soddisfà la finalità perseguita dal legislatore. 
Richiesta di convocazione del consiglio comunale (parere del 7.10.2020): l'intervento sostitutivo prefettizio è attivabile non solo per inerzia del presidente dell'assemblea, ma anche quando il predetto organo abbia riscontrato negativamente la richiesta con atto formale, salvo che il diniego stesso sia motivatamente fondato.
Richiesta di convocazione del Consiglio comunale da parte dei consiglieri comunali di minoranza per contestazione ex art. 63, D.Lgs. n. 267/00 (parere del 7.5.2019): qualora sia fatta richiesta di convocazione del Consiglio comunale da parte di un quinto dei consiglieri comunali per esaminare un argomento già trattato in precedenza dall’assemblea, il Presidente del Consiglio dovrà attenersi alla vigente disciplina regolamentare, spettando al potere “sovrano” dell’assemblea decidere, in via pregiudiziale, sull’ammissibilità della discussione degli argomenti inseriti nell’ordine del giorno.
Richiesta di convocazione da parte di un quinto dei consiglieri (parere del 28.6.2018): al Presidente del Consiglio spetta solo la verifica formale della richiesta (prescritto numero di consiglieri), mentre non potrebbe essere sindacata nel merito, salvo che non si tratti di oggetto che, in quanto illecito, impossibile o per legge manifestamente estraneo alle competenze dell’assemblea. Il TAR Puglia, nella sentenza n. 1022/2004, ha precisato che appartiene ai poteri "sovrani" dell'assemblea decidere in via pregiudiziale che un dato argomento inserito nell'ordine del giorno non debba essere discusso ("questione pregiudiziale"), ovvero se ne debba rinviare la discussione ("questione sospensiva"). Il citato TAR Puglia ha sottolineato, inoltre, che "…l’ordinamento ritiene un valore essenziale del sistema democratico che alla minoranza sia assicurata effettività del diritto di iniziativa, e cioè del diritto di discussione in assemblea sull’argomento richiesto. Ove, così non fosse, grave ed evidente sarebbe la contraddizione fra tutela rafforzata del diritto di iniziativa e mancanza di limiti per la maggioranza di metterlo nel nulla con la proposizione di una qualunque questione pregiudiziale.”.
Applicazione degli artt. 39, comma 2, e 42, comma 1, del TUEL (parere del 16.3.2018): convocazione del consiglio su richiesta di un quinto dei consiglieri. Il diritto ex art. 39, comma 2, del D.Lgs. 267/2000 "... è tutelato in modo specifico dalla legge con la previsione severa ed eccezionale della modificazione dell'ordine delle competenze mediante intervento sostitutorio del Prefetto in caso di mancata convocazione del consiglio comunale in un termine emblematicamente breve di venti giorni” (TAR Puglia, Sez.1, 25 luglio 2001, n.4278). L'orientamento che vede riconosciuto e definito “... il potere dei consiglieri di chiedere la convocazione del Consiglio medesimo” come “diritto” dal legislatore è, quindi, ormai ampiamente consolidato (sentenza TAR Puglia, Lecce, Sez. I del 4 febbraio 2004, n.124). La questione sulla sindacabilità dei motivi che determinano i consiglieri a chiedere la convocazione straordinaria dell'assemblea, si è orientata nel senso che al Presidente del Consiglio spetti solo la verifica formale della richiesta prescritto numero di consiglieri, non potendo comunque sindacarne l'oggetto.
Convocazione del consiglio comunale ai sensi dell’art. 39, comma 2, del TUEL (parere del 26.10.2016): qualora l’intenzione dei proponenti non sia diretta a provocare una delibera in merito del Consiglio comunale, bensì a porre in essere un atto di sindacato ispettivo, si potrebbe ipotizzare, ai sensi dell’art. 42, comma 1, del decreto legislativo n. 267/2000, che rientri nella competenza del Consiglio comunale in qualità di “… organo di indirizzo e di controllo politico-amministrativo” anche la trattazione di “questioni” che, pur non rientrando nell’elencazione del comma 2, del medesimo art. 42, attengano comunque al suddetto ambito di controllo. Del resto, la dizione normativa che parla di “questioni” e non di deliberazioni o di atti fondamentali, conforta nel ritenere che la trattazione di argomenti non rientranti nella previsione del citato comma 2, dell’art. 42, non debba necessariamente essere subordinata alla successiva adozione di provvedimenti da parte del Consiglio comunale. Nel caso specifico, peraltro, appare dubbia l’esclusione dei consiglieri dall’ambito di intervento relativo alla variante urbanistica. Infatti, ai sensi dell’art. 42, comma 2, lett. b), del decreto legislativo n. 267/000 rientrano tra le competenze del Consiglio, tra l’altro “i piani territoriali ed urbanistici” (cfr. C.d.S. n. 3116/2014 del 19/06/2014).
Richiesta di convocazione del Consiglio ex art. 39, comma 2, del D.Lgs. n. 267/2000 per esame atti di sindacato ispettivo (parere del 6.7.2016): ai sensi dell’art. 39 del D.Lgs. n. 267/2000, il Presidente del consiglio comunale è tenuto a riunire il Consiglio, “in un termine non superiore ai venti giorni”, quando lo richiedano un quinto dei consiglieri, inserendo all'ordine del giorno le questioni richieste. La norma sembra configurare un obbligo del Presidente del consiglio comunale di procedere alla convocazione dell'organo assembleare per la trattazione da parte del Consiglio delle questioni richieste, senza alcun riferimento alla necessaria adozione di determinazioni da parte del Consiglio stesso. La dizione legislativa che parla di “questioni” e non di deliberazioni o di atti fondamentali, conforta nel ritenere che la trattazione di argomenti non rientranti nella previsione del citato comma 2, dell’art. 42, non debba necessariamente essere subordinata alla successiva adozione di provvedimenti da parte del consiglio comunale. Per le considerazioni suesposte, si ritiene che la richiesta di convocazione del Consiglio ex art 39, comma 2, del decreto legislativo n. 267/2000 finalizzata all’esame degli atti di sindacato ispettivo non configuri un utilizzo distorto della disposizione in parola, dettata dal legislatore a tutela delle minoranze consiliari.
Convocazione del Consiglio comunale per iniziativa di un quinto dei consiglieri (parere dell’8.7.2015): la giurisprudenza in materia si è da tempo espressa affermando che, in caso di richiesta di convocazione del Consiglio da parte di un quinto dei consiglieri, “… al presidente del consiglio comunale spetta soltanto la verifica formale che la richiesta provenga dal prescritto numero di soggetti legittimati, mentre non può sindacarne l’oggetto, poiché spetta allo stesso consiglio nella sua totalità la verifica circa la legalità della convocazione e l’ammissibilità delle questioni da trattare, salvo che non si tratti di oggetto che, in quanto illecito, impossibile o per legge manifestamente estraneo alle competenze dell’assemblea in nessun caso potrebbe essere posto all’ordine del giorno” (TAR Piemonte, Sez. II, 24 aprile 1996, n.268).

Articolo di Eugenio De Carlo